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　　宗慶后激動地?fù)]著手。

　　這是3月7 日，全國人大會浙江省代表團的分組討論。擺在宗慶后面前的是一份“十一五”規(guī)劃綱要(草案)。

　　讓宗慶后說了很多話的是，綱要(草案)在“促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”部分的四個主體功能開發(fā)區(qū)的提法。

　　綱要(草案)說，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能開發(fā)區(qū)。

　　宗慶后把浙江省“對號入座”后，認(rèn)定浙江大多屬于優(yōu)化發(fā)展區(qū)。按照綱要(草案)規(guī)定的優(yōu)化發(fā)展區(qū)的發(fā)展方向——要改變依靠大量占用土地、大量消耗資源和大量排放污染實現(xiàn)經(jīng)濟較快增長的模式，把提高增長質(zhì)量和效益放在首位，提升到參與全球分工與競爭的層次。

　　“浙江省政府已經(jīng)要求企業(yè)‘騰籠換鳥’、要求造高樓建廠房、要把一些用地多的項目轉(zhuǎn)移到其他地方去，這些做法會使企業(yè)成本上升；可另一方面，政府又要承受大量外來人口所帶來的成本開支?！弊趹c后擔(dān)憂地說。

　　四個主體功能區(qū)的劃分在浙江團的一些代表中引起了熱烈的討論。同處沿海省份的江蘇，反映則略有不同。

　　“這是‘十一五’規(guī)劃中一個大的進步，是在吸收了以前的教訓(xùn)——遍地開花、到處污染——之后做出的創(chuàng)新?！比珖舜蟠?、江蘇省環(huán)保廳廳長史振華說。

　　四大功能區(qū)的劃分邊界

　　本報獲悉，不光是在京審議“十一五”規(guī)劃的人大代表，四個主體功能區(qū)的概念早在甫一提出時，就一直有爭論伴隨。

　　“爭論一直存在，但是最后‘十一五’規(guī)劃還是將之吸收進來了?！眹野l(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所所長楊朝光說。四個主體功能區(qū)最早就是由該所提出來的。

　　爭論的焦點首先是在四大主體功能區(qū)的劃分標(biāo)準(zhǔn)。

　　根據(jù)規(guī)劃綱要(草案)的表述，四個主體功能區(qū)的劃分依據(jù)是“資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌考慮未來我國人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局”。

　　但是這些指標(biāo)如何分解，目前并沒有一套成熟的指標(biāo)體系。國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所回應(yīng)說，目前是“先有理念，再有實踐，逐步總結(jié)”。

　　從目前理念來看，四個主體功能區(qū)里面禁止開發(fā)區(qū)邊界最為明確，“十一五”規(guī)劃綱要(草案)也將禁止開發(fā)區(qū)域名單做了單列，例如國家級自然保護區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)等依法設(shè)立的各類自然保護區(qū)域即屬禁止開發(fā)區(qū)。

　　限制開發(fā)區(qū)域大部分也給予了明確。按照限制開發(fā)區(qū)域的定位，是指資源環(huán)境承載能力較弱、大規(guī)模集聚經(jīng)濟和人口條件不夠好，并關(guān)系到全國或較大區(qū)域范圍生態(tài)安全的區(qū)域。“十一五”規(guī)劃綱要(草案)列出部分限制開發(fā)區(qū)域的功能定位及發(fā)展方向。

　　例如對安徽大別山土壤侵蝕防治區(qū)，其限制開發(fā)的功能定位是實行生態(tài)移民、降低人口密度、恢復(fù)植被。

　　而對經(jīng)濟發(fā)展最為關(guān)鍵的優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)的邊界劃分卻最為模糊，這對地方政府來說也最關(guān)心。

　　一般觀點認(rèn)為，重點開發(fā)區(qū)主要是指中部地區(qū)，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域主要是指東部沿海地區(qū)。因為按“十一五”規(guī)劃綱要(草案)的界定，重點開發(fā)區(qū)域是指環(huán)境承載能力較強、經(jīng)濟和人口集聚條件較好的區(qū)域；而優(yōu)化發(fā)展區(qū)是指國土開發(fā)密度已經(jīng)較高、資源環(huán)境承載能力開始減弱的區(qū)域。

　　對這種認(rèn)識，楊朝光給予了否定——“例如江蘇的蘇南、蘇中、蘇北，情況就不一樣，不能一概劃為優(yōu)化發(fā)展區(qū)。再比如西部，很多地區(qū)屬于限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，但重慶、成都、陜西的渭河平原地區(qū)等都不屬于此類?！?br>
　　他透露說，四個主體功能區(qū)的劃分，有一套原則和標(biāo)準(zhǔn)，例如人口和產(chǎn)業(yè)密度等等，今后會細化，會通過市場和法律的手段實施。

　　劃分試驗

　　關(guān)于四大功能區(qū)的爭論一直存在，爭論的細節(jié)也很多：出臺前有理念方面的爭論，出臺后有實施上的爭論。記者獲悉，即使在政府各個部門之間，對四個主體功能區(qū)的劃分也有不同的理解。這將對地方官員的行政行為產(chǎn)生怎樣的導(dǎo)向作用？

　　楊朝光回應(yīng)說：“這是給地方一個明確的信號，經(jīng)濟發(fā)展不能只考慮GDP，不注意環(huán)境承載?！?

　　楊朝光還透露，目前，在四大主體功能區(qū)的劃分上，國家已經(jīng)布置到了各省。

　　而記者從江蘇省環(huán)保廳獲悉，江蘇省已經(jīng)在全省劃分了四個主體功能區(qū)?！拔覀儗⒅贾玫礁魇锌h，然后省里匯總?！笔氛袢A說。

　　“我們要求今年6月份之前完成?！笔氛袢A說，與其他省市不同的是，江蘇省四個主體功能區(qū)的劃分工作由省環(huán)保廳牽頭，會同國土、農(nóng)業(yè)、工業(yè)等部門一起協(xié)調(diào)。

　　與其他省份比起來，重視環(huán)保工作的江蘇此項工作開展得也最下功夫?！斑@是因為四個主體功能區(qū)的劃分，江蘇省在三四年前建生態(tài)省的時候就提出來了，因此江蘇對此問題理解得最充分?！笔氛袢A說。

　　從目前的進展來看，全國兩會期間，該省的南京市已經(jīng)初步完成了四個主體功能區(qū)的劃分工作，不過尚沒有獲得專家組的認(rèn)證。

　　從披露出來的規(guī)劃來看，南京市在6500平方公里的土地上，劃分出了66處重要生態(tài)功能區(qū)。而長江流域滬寧線則屬于重點開發(fā)區(qū)。

　　而記者獲得的消息顯示，長江兩岸將根據(jù)環(huán)境吞吐量來劃分不同的開發(fā)區(qū)域。至于整個江蘇省則四個主體功能區(qū)都有。如太湖流域5公里之內(nèi)保護區(qū)，屬限制開發(fā)區(qū)域；因為南水北調(diào)，近代開始衰落的蘇北運河一帶，在政策上可能屬于禁止開發(fā)區(qū)域。

　　區(qū)域版圖重構(gòu)？

　　雖然四大主體功能區(qū)目前還沒有完全進入操作層面——“這不是一年兩年之間就能完成的事?！眹野l(fā)改委人士說。十一五規(guī)劃綱要(草案)，也是說“推進形成主體功能區(qū)”。但是，潛流之下，是否會使我國的區(qū)域版圖重構(gòu)？而此前，國家的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略是東中西、東北四大區(qū)域板塊。

　　楊朝光回應(yīng)說，之前的四大板塊、東中西三大區(qū)域，是在不同時期提出來的，側(cè)重點不一樣。

　　“現(xiàn)在提四大主體功能區(qū)也沒有否定原來的提法?！睏畛庹f。此間人士看來，四大主體功能區(qū)仍然少不了之前的東中西區(qū)域政策的支持。

　　“四大主體功能區(qū)的劃分，要推動地方管理經(jīng)濟理念的轉(zhuǎn)變，不要以行政區(qū)劃來塑造地方的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)?！睏畛庹f。楊曾經(jīng)是發(fā)改委地區(qū)司常務(wù)副司長，對中國的區(qū)域經(jīng)濟特征有獨特的理解。

　　而四個主體功能區(qū)分類管理的區(qū)域政策，為楊朝光的這番話給出了注腳——在產(chǎn)業(yè)政策上，國家引導(dǎo)優(yōu)化開發(fā)區(qū)域轉(zhuǎn)移占地多、消耗高的加工業(yè)和勞動密集型產(chǎn)業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次。

　　而在人口政策上，則引導(dǎo)限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的人口逐步轉(zhuǎn)移到優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)，優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)必須為有穩(wěn)定就業(yè)和住所的外來人口定居落戶。

　　“四大主體功能區(qū)的劃分，顯然比原有的東、中、西、東北的區(qū)域劃分，更能打破行政區(qū)劃的界限，促進生產(chǎn)要素在區(qū)域間自由流動。”一位專家評價說。

　　而對那些限制發(fā)展區(qū)和禁止發(fā)展區(qū)，規(guī)劃綱要(草案)則用財政政策，動用財政轉(zhuǎn)移支付的方式，使當(dāng)?shù)鼐用裣碛芯鹊幕竟卜?wù)。投資政策也重點支持這兩類區(qū)域的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護。

　　這種不同的區(qū)域政策，則有可能打破現(xiàn)有經(jīng)濟布局的微妙平衡。

　　例如優(yōu)化開發(fā)區(qū)。在土地上實行更嚴(yán)格的建設(shè)用地增量控制；在產(chǎn)業(yè)政策上，要引導(dǎo)轉(zhuǎn)移占地多、消耗高的加工業(yè)和勞動密集型產(chǎn)業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次；在績效評價和政績考核，主要是強化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、資源消耗、自主創(chuàng)新等的評價，弱化經(jīng)濟增長的評價。

　　對重點開發(fā)區(qū)，土地政策則相對寬松——在保證基本農(nóng)田不減少的前提下適當(dāng)擴大建設(shè)用地供給；在績效評價和政績考核上，則要綜合評價經(jīng)濟增長、質(zhì)量效益、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平。

　　前述宗慶后等浙江省人大代表的憂慮，正是反映了他們在四個主體功能區(qū)的劃分上，對浙江經(jīng)濟發(fā)展未來格局的理解。

　　而諸多政策落點到最后，是地方官員的政績考核。組織部門如何根據(jù)不同區(qū)域進行考核？記者從此間獲悉，有關(guān)部門已經(jīng)在著手制定干部考核辦法。