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　　從近來中國針對成品油推出的一系列調(diào)價、征稅和補貼措施看，國內(nèi)油價與國際油價接軌仍需時日——

　　3月底，中國剛剛為改善成品油與原油價格嚴重倒掛窘境，再次推出成品油調(diào)價之策；甫進4月，國際原油價格繼續(xù)攀升，達到每桶70美元的水平，令這次醞釀已久的調(diào)價幾乎又成為一次“無用功”。

　　自去年8月以來，國內(nèi)成品油價格便在原油價格高漲的背景下被一直“凍結(jié)”，直到今年3月26日，國家發(fā)展改革委（下稱發(fā)改委）發(fā)出2006年首次成品油調(diào)價通知后，才將汽油、柴油的出廠價格每噸分別提高300元和200元。

　　這次調(diào)價，是根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委等部門完善石油價格形成機制綜合配套改革方案和有關(guān)意見的通知》，亦即“國辦發(fā)[2006]16號”文件執(zhí)行的。調(diào)價同時，國家還同步出臺了對部分“弱勢群體”和公益性行業(yè)的補貼措施；并自調(diào)價之日起，對石油開采企業(yè)銷售國產(chǎn)原油征收特別收益金。

　　這次綜合配套調(diào)價方案，尤其是特別收益金的開征，被一些分析人士視為“標志國家石油價格機制改革邁出第一步”，甚至是“新的成品油定價機制已實質(zhì)性出臺”。一些業(yè)界人士認為，中國會在短期內(nèi)逐步上調(diào)成品油價格，并在國內(nèi)外價差縮小到合理水平時推出新的成品油定價機制；而特別收益金，則被“想當然”地視為補貼來源。

　　不過，從目前權(quán)威部門透露的種種跡象看，成品油定價機制的改革方案雖已有雛形，但仍未得到高層的正式批復，具體時間表更遠未確定。

　　此次調(diào)價后國際油價的再次攀升更尷尬地顯示，調(diào)價手段對于目前成品油定價方法的滯后并無實質(zhì)性改變；無論補貼措施還是開征特別收益金，均未觸及成品油定價機制改革的關(guān)鍵內(nèi)容，更多地是在建立節(jié)約型社會的大政方針下推出的治標之策。

　　扭曲的價格

　　事實上，內(nèi)外脫鉤已久的成品油價格反映出的扭曲的價格信號，早已到了必須調(diào)整的時候。

　　1998年以前，中國的原油和成品油價格從出廠到零售均實行政府定價。1998年《原油成品油價格改革方案》出臺，基本確立了原油價格與國際接軌，而成品油價格由政府監(jiān)控國際油價的變化來確立的機制。與國際市場接軌原則是此后國內(nèi)石油價格確定的基本準繩，但時間上略為滯后。

　　2002年以來，國際市場石油價格大幅度上漲，且變化多端。為減輕油價過快上漲對社會“弱勢群體”和公益性行業(yè)的影響，國家放緩了成品油價格調(diào)整的力度和節(jié)奏。在“掛鉤原則”確定之初，從2000年5月到2001年7月的14個月間，中國曾隨國際油價變動，先后17次調(diào)整了國內(nèi)成品油價。但此后五年中，國家僅進行過31次調(diào)價。在很大程度上，“成品油定價”再次被指為政府“關(guān)起門來自己造價”，與國際油價逐步脫鉤。

　　根據(jù)國金證券的研究報告，到今年3月提價之前，國內(nèi)外成品油（主要為汽油柴油）零售價差已經(jīng)擴大到1500元/噸，而出廠價差為1000元/噸，差距約20％。

　　由于原油價格與國際市場接軌，原油價格與成品油價格出現(xiàn)倒掛，從2005年8月以來原油價格上揚近30％，國內(nèi)成品油出廠中準價一直按兵不動。這一政策，導致國內(nèi)煉油全行業(yè)虧損高達300億元。作為補償，財政部在2005年底決定，對占煉油業(yè)務(wù)市場70％的中石化補貼100億元。但臨時補貼不過如杯水車薪，大量中小煉油廠則連補貼都分享不到。

　　內(nèi)外價差擴大導致國內(nèi)成品油出口增加，加劇了國內(nèi)成品油供應(yīng)緊張的局勢，更進一步產(chǎn)生了“批零倒掛”問題。因為按照目前的定價辦法，政府對成品油零售價進行調(diào)整定界，但批發(fā)定價上，具有壟斷地位的兩大石油集團——中石油和中石化——卻有較大的自主權(quán)，以至在不少地方，批發(fā)價甚至高于零售價。

　　有研究報告指出，目前國內(nèi)零售市場方面，中石化汽油批發(fā)價普遍高于零售價100元/噸左右，零號柴油批發(fā)價格高于零售價250元-300元/噸左右。零售無利可圖，后果是市場供應(yīng)渠道中斷，廣東等去年出現(xiàn)“油荒”現(xiàn)象，便是成品油價格機制弊端的一次集中爆發(fā)。

　　“國際油價不斷上漲，中國的油價還是這么低，這就給消費者一個印象——中國有的是油，還可以隨便用?！苯衲?月“兩會”期間，全國政協(xié)委員、原國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任陳清泰向《財經(jīng)》指出了成品油價格與國際市場脫節(jié)的嚴重后果。

　　經(jīng)歷了2005年“油荒”并意識到中國能源利用效率低下的事實之后，調(diào)價與成品油定價機制的改革，在去年下半年被重新提上了日程。

　　“一切在按原來的方法做”

　　調(diào)價已屬刻不容緩，但怎么調(diào)卻是一個大問題。

　　到2006年底，中國國內(nèi)成品油領(lǐng)域批零業(yè)務(wù)將全部放開。屆時，由于成品油價格存在國內(nèi)外的價差而出現(xiàn)套利活動，將驅(qū)使國內(nèi)成品油價格與國際被動接軌。業(yè)內(nèi)普遍認為，中國政府應(yīng)在此前更加主動地完成成品油價格機制的改革。

　　2005年10月，《財經(jīng)》即從可靠渠道獲悉，國家發(fā)改委正在組織其能源研究所以及國務(wù)院發(fā)展研究中心的有關(guān)專家，研究成品油價格機制的改革問題。然而迄今知情人士談及這一方案時，仍有盡力回避之感。改革的步伐并不如人們預(yù)想的那么順利。

　　去年年底，國家發(fā)改委價格司在全國物價局長會議上提出了《資源性產(chǎn)品價格改革的基本思路》（下稱《基本思路》）。這一文件中已經(jīng)明確提出，要以“有利于促進節(jié)約石油資源和提高資源利用效率，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和增長方式轉(zhuǎn)變”為基本原則，完善石油定價機制；同時提出了具體措施，包括將國內(nèi)成品油價格與國際市場油價適度掛鉤，調(diào)整成品油調(diào)價邊界條件，改進采價期計算方法，允許社會加油站在國家規(guī)定的幅度范圍之內(nèi)自主定價，以及適當提高成品油價格的調(diào)控區(qū)間等。在建立相應(yīng)的配套機制下，石油價格改革的最終目標是要實現(xiàn)“由市場形成價格”。

　　今年“兩會”召開之前，一直有消息稱，有關(guān)成品油價格機制改革的方案將提交討論，但方案最終并沒有出現(xiàn)。這也已從一個側(cè)面反映了改革的難度。

　　隨后出臺的是“石油綜合配套調(diào)價方案”。其中除了調(diào)高成品油價格，方案也提出了對部分弱勢群體和公益性行業(yè)的補貼制度，并要求中石油、中石化集團公司適時啟動上下游利益調(diào)節(jié)機制等。同時，向石油開采企業(yè)銷售國產(chǎn)原油開征被視為“暴利稅”的征收特別收益金。

　　這些配套的措施，與《基本思路》所提及的部分內(nèi)容似不謀而合。但在一些業(yè)內(nèi)專家看來，此次調(diào)價只是按照既定計劃，逐步提價，逐步向國際價格接軌的方向發(fā)展?！耙磺羞€是按照原來的方法在做?！敝袊瘓F公司經(jīng)濟技術(shù)研究院副總工程師曹曉說。

　　此次提價，相當于將各類成品油的中準價提高了約5.0％-6.8％。如按前面所提到的國內(nèi)外成品油價差規(guī)模，以及成品油與原油價格倒掛的嚴重程度，即使國際市場油價保持靜止，要達到“接軌”亦還有相當?shù)目臻g。實際上，此次期待已久的調(diào)價之后，國際原油價格再次上漲，達到每桶近70美元，基本抵消了提價的作用。

　　溫和的調(diào)價，顯然一如既往體現(xiàn)了對可能出現(xiàn)的各方矛盾的平衡，在定價機制上并沒有發(fā)生實質(zhì)性變化。在觀察家看來，這表明實現(xiàn)價格接軌可能造成的“陣痛”，令決策層難下決心。政府對成品油價格形成機制改革依然采取謹慎保守的態(tài)度，也沒有因?qū)TO承諾開放期限的到來，而為自己定下改革的最終期限。

　　 陳清泰評價說，當前的成品油價格定價機制，以一個不真實的價格信號去引導企業(yè)或者消費者的行為，使之行為扭曲；回過頭來，又用行政的辦法來矯正他們的扭曲的行為。

　　這“絕對是一種事倍功半的做法，而且效果非常之差?！辈軙砸啾硎荆瑥墓?jié)能的角度，國家應(yīng)該痛下決心，就改革定價機制立即采取措施。

　　費稅倒置

　　應(yīng)該選擇怎樣的手段，改善調(diào)價可能造成的各方矛盾？從這次方案看，并沒有涉及對促進能源合理利用改革更為重要的資源稅、燃油稅等財稅改革，而是延續(xù)了以往強調(diào)的對弱勢行業(yè)和公益行業(yè)的補貼制度。至于開征特別收益金的安排，更與價格改革搭不上邊。

　　目前原油價格高漲，給石油企業(yè)帶來超額收益，開征特別收益金，可在一定程度上對這部分收益進行調(diào)解，以便為補貼弱勢群體提供資金。但是，特別收益金對于眼前的成品油價格體制改革，并沒有太大意義。因為特別收益金是對上游采掘業(yè)務(wù)超額收益征收的費用，并不影響向煉化供應(yīng)的油價，因此對成品油價格形成沒有直接影響。

　　另一方面，盡管媒體輿論甚至發(fā)改委的文件中，均提到特別收益金的收入將用于成品油提價后補貼弱勢群體和公益行業(yè)，但實際上，這筆收入的用途并不確定。按照財政部發(fā)出的文件，特別收益金將“納入中央預(yù)算”。

　　按照常規(guī)，中央預(yù)算由財政部門提出預(yù)案，各個部門提出需求，然后安排資金；經(jīng)國務(wù)院審議后由全國人大決定，方能確定用途。盡管用于成品油提價補貼的可能性依然存在，但可以肯定的是，特別收益金不是專項資金，并不一定指向成品油提價補貼。而如果不專門用于補貼，這項措施與成品油價格體制改革的間接關(guān)聯(lián)亦不存在了。

　　據(jù)前述發(fā)改委提出的成品油價格改革《基本思路》，中國將調(diào)整資源稅政策，包括提高資源稅征稅標準，以及將煤炭、石油等產(chǎn)品資源稅由按量征收改為從價征收，或改按占有資源儲量征收。這樣做，將通過稅收杠桿“對資源稀缺程度和稟賦差異”進行調(diào)節(jié)，以促進資源節(jié)約和合理開發(fā)。陳清泰亦指出，“在油價并軌的基礎(chǔ)上，應(yīng)將燃油稅提到日程上來”，體現(xiàn)多使用者多負擔的原則。這樣，國內(nèi)石油價格體制就與國際通行做法大體相當了。

　　征收特別收益金影響的主要是中國石油企業(yè)的收入，是在涉及成品油問題中牽涉面最小的一環(huán)。在業(yè)內(nèi)人士看來，對資源稅、燃油稅等進行改革，從節(jié)能上考慮，比開征特別收益金更為重要。現(xiàn)實中，牽涉面越廣、影響越大的改革措施，出臺就越困難。成品油定價機制的改革如是，資源稅、燃油稅的推出更是如此。