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　　從近來中國(guó)針對(duì)成品油推出的一系列調(diào)價(jià)、征稅和補(bǔ)貼措施看，國(guó)內(nèi)油價(jià)與國(guó)際油價(jià)接軌仍需時(shí)日——

　　3月底，中國(guó)剛剛為改善成品油與原油價(jià)格嚴(yán)重倒掛窘境，再次推出成品油調(diào)價(jià)之策；甫進(jìn)4月，國(guó)際原油價(jià)格繼續(xù)攀升，達(dá)到每桶70美元的水平，令這次醞釀已久的調(diào)價(jià)幾乎又成為一次“無用功”。

　　自去年8月以來，國(guó)內(nèi)成品油價(jià)格便在原油價(jià)格高漲的背景下被一直“凍結(jié)”，直到今年3月26日，國(guó)家發(fā)展改革委（下稱發(fā)改委）發(fā)出2006年首次成品油調(diào)價(jià)通知后，才將汽油、柴油的出廠價(jià)格每噸分別提高300元和200元。

　　這次調(diào)價(jià)，是根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委等部門完善石油價(jià)格形成機(jī)制綜合配套改革方案和有關(guān)意見的通知》，亦即“國(guó)辦發(fā)[2006]16號(hào)”文件執(zhí)行的。調(diào)價(jià)同時(shí)，國(guó)家還同步出臺(tái)了對(duì)部分“弱勢(shì)群體”和公益性行業(yè)的補(bǔ)貼措施；并自調(diào)價(jià)之日起，對(duì)石油開采企業(yè)銷售國(guó)產(chǎn)原油征收特別收益金。

　　這次綜合配套調(diào)價(jià)方案，尤其是特別收益金的開征，被一些分析人士視為“標(biāo)志國(guó)家石油價(jià)格機(jī)制改革邁出第一步”，甚至是“新的成品油定價(jià)機(jī)制已實(shí)質(zhì)性出臺(tái)”。一些業(yè)界人士認(rèn)為，中國(guó)會(huì)在短期內(nèi)逐步上調(diào)成品油價(jià)格，并在國(guó)內(nèi)外價(jià)差縮小到合理水平時(shí)推出新的成品油定價(jià)機(jī)制；而特別收益金，則被“想當(dāng)然”地視為補(bǔ)貼來源。

　　不過，從目前權(quán)威部門透露的種種跡象看，成品油定價(jià)機(jī)制的改革方案雖已有雛形，但仍未得到高層的正式批復(fù)，具體時(shí)間表更遠(yuǎn)未確定。

　　此次調(diào)價(jià)后國(guó)際油價(jià)的再次攀升更尷尬地顯示，調(diào)價(jià)手段對(duì)于目前成品油定價(jià)方法的滯后并無實(shí)質(zhì)性改變；無論補(bǔ)貼措施還是開征特別收益金，均未觸及成品油定價(jià)機(jī)制改革的關(guān)鍵內(nèi)容，更多地是在建立節(jié)約型社會(huì)的大政方針下推出的治標(biāo)之策。

　　扭曲的價(jià)格

　　事實(shí)上，內(nèi)外脫鉤已久的成品油價(jià)格反映出的扭曲的價(jià)格信號(hào)，早已到了必須調(diào)整的時(shí)候。

　　1998年以前，中國(guó)的原油和成品油價(jià)格從出廠到零售均實(shí)行政府定價(jià)。1998年《原油成品油價(jià)格改革方案》出臺(tái)，基本確立了原油價(jià)格與國(guó)際接軌，而成品油價(jià)格由政府監(jiān)控國(guó)際油價(jià)的變化來確立的機(jī)制。與國(guó)際市場(chǎng)接軌原則是此后國(guó)內(nèi)石油價(jià)格確定的基本準(zhǔn)繩，但時(shí)間上略為滯后。

　　2002年以來，國(guó)際市場(chǎng)石油價(jià)格大幅度上漲，且變化多端。為減輕油價(jià)過快上漲對(duì)社會(huì)“弱勢(shì)群體”和公益性行業(yè)的影響，國(guó)家放緩了成品油價(jià)格調(diào)整的力度和節(jié)奏。在“掛鉤原則”確定之初，從2000年5月到2001年7月的14個(gè)月間，中國(guó)曾隨國(guó)際油價(jià)變動(dòng)，先后17次調(diào)整了國(guó)內(nèi)成品油價(jià)。但此后五年中，國(guó)家僅進(jìn)行過31次調(diào)價(jià)。在很大程度上，“成品油定價(jià)”再次被指為政府“關(guān)起門來自己造價(jià)”，與國(guó)際油價(jià)逐步脫鉤。

　　根據(jù)國(guó)金證券的研究報(bào)告，到今年3月提價(jià)之前，國(guó)內(nèi)外成品油（主要為汽油柴油）零售價(jià)差已經(jīng)擴(kuò)大到1500元/噸，而出廠價(jià)差為1000元/噸，差距約20％。

　　由于原油價(jià)格與國(guó)際市場(chǎng)接軌，原油價(jià)格與成品油價(jià)格出現(xiàn)倒掛，從2005年8月以來原油價(jià)格上揚(yáng)近30％，國(guó)內(nèi)成品油出廠中準(zhǔn)價(jià)一直按兵不動(dòng)。這一政策，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)煉油全行業(yè)虧損高達(dá)300億元。作為補(bǔ)償，財(cái)政部在2005年底決定，對(duì)占煉油業(yè)務(wù)市場(chǎng)70％的中石化補(bǔ)貼100億元。但臨時(shí)補(bǔ)貼不過如杯水車薪，大量中小煉油廠則連補(bǔ)貼都分享不到。

　　內(nèi)外價(jià)差擴(kuò)大導(dǎo)致國(guó)內(nèi)成品油出口增加，加劇了國(guó)內(nèi)成品油供應(yīng)緊張的局勢(shì)，更進(jìn)一步產(chǎn)生了“批零倒掛”問題。因?yàn)榘凑漳壳暗亩▋r(jià)辦法，政府對(duì)成品油零售價(jià)進(jìn)行調(diào)整定界，但批發(fā)定價(jià)上，具有壟斷地位的兩大石油集團(tuán)——中石油和中石化——卻有較大的自主權(quán)，以至在不少地方，批發(fā)價(jià)甚至高于零售價(jià)。

　　有研究報(bào)告指出，目前國(guó)內(nèi)零售市場(chǎng)方面，中石化汽油批發(fā)價(jià)普遍高于零售價(jià)100元/噸左右，零號(hào)柴油批發(fā)價(jià)格高于零售價(jià)250元-300元/噸左右。零售無利可圖，后果是市場(chǎng)供應(yīng)渠道中斷，廣東等去年出現(xiàn)“油荒”現(xiàn)象，便是成品油價(jià)格機(jī)制弊端的一次集中爆發(fā)。

　　“國(guó)際油價(jià)不斷上漲，中國(guó)的油價(jià)還是這么低，這就給消費(fèi)者一個(gè)印象——中國(guó)有的是油，還可以隨便用?！苯衲?月“兩會(huì)”期間，全國(guó)政協(xié)委員、原國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心副主任陳清泰向《財(cái)經(jīng)》指出了成品油價(jià)格與國(guó)際市場(chǎng)脫節(jié)的嚴(yán)重后果。

　　經(jīng)歷了2005年“油荒”并意識(shí)到中國(guó)能源利用效率低下的事實(shí)之后，調(diào)價(jià)與成品油定價(jià)機(jī)制的改革，在去年下半年被重新提上了日程。

　　“一切在按原來的方法做”

　　調(diào)價(jià)已屬刻不容緩，但怎么調(diào)卻是一個(gè)大問題。

　　到2006年底，中國(guó)國(guó)內(nèi)成品油領(lǐng)域批零業(yè)務(wù)將全部放開。屆時(shí)，由于成品油價(jià)格存在國(guó)內(nèi)外的價(jià)差而出現(xiàn)套利活動(dòng)，將驅(qū)使國(guó)內(nèi)成品油價(jià)格與國(guó)際被動(dòng)接軌。業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，中國(guó)政府應(yīng)在此前更加主動(dòng)地完成成品油價(jià)格機(jī)制的改革。

　　2005年10月，《財(cái)經(jīng)》即從可靠渠道獲悉，國(guó)家發(fā)改委正在組織其能源研究所以及國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的有關(guān)專家，研究成品油價(jià)格機(jī)制的改革問題。然而迄今知情人士談及這一方案時(shí)，仍有盡力回避之感。改革的步伐并不如人們預(yù)想的那么順利。

　　去年年底，國(guó)家發(fā)改委價(jià)格司在全國(guó)物價(jià)局長(zhǎng)會(huì)議上提出了《資源性產(chǎn)品價(jià)格改革的基本思路》（下稱《基本思路》）。這一文件中已經(jīng)明確提出，要以“有利于促進(jìn)節(jié)約石油資源和提高資源利用效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變”為基本原則，完善石油定價(jià)機(jī)制；同時(shí)提出了具體措施，包括將國(guó)內(nèi)成品油價(jià)格與國(guó)際市場(chǎng)油價(jià)適度掛鉤，調(diào)整成品油調(diào)價(jià)邊界條件，改進(jìn)采價(jià)期計(jì)算方法，允許社會(huì)加油站在國(guó)家規(guī)定的幅度范圍之內(nèi)自主定價(jià)，以及適當(dāng)提高成品油價(jià)格的調(diào)控區(qū)間等。在建立相應(yīng)的配套機(jī)制下，石油價(jià)格改革的最終目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)“由市場(chǎng)形成價(jià)格”。

　　今年“兩會(huì)”召開之前，一直有消息稱，有關(guān)成品油價(jià)格機(jī)制改革的方案將提交討論，但方案最終并沒有出現(xiàn)。這也已從一個(gè)側(cè)面反映了改革的難度。

　　隨后出臺(tái)的是“石油綜合配套調(diào)價(jià)方案”。其中除了調(diào)高成品油價(jià)格，方案也提出了對(duì)部分弱勢(shì)群體和公益性行業(yè)的補(bǔ)貼制度，并要求中石油、中石化集團(tuán)公司適時(shí)啟動(dòng)上下游利益調(diào)節(jié)機(jī)制等。同時(shí)，向石油開采企業(yè)銷售國(guó)產(chǎn)原油開征被視為“暴利稅”的征收特別收益金。

　　這些配套的措施，與《基本思路》所提及的部分內(nèi)容似不謀而合。但在一些業(yè)內(nèi)專家看來，此次調(diào)價(jià)只是按照既定計(jì)劃，逐步提價(jià)，逐步向國(guó)際價(jià)格接軌的方向發(fā)展。“一切還是按照原來的方法在做?！敝袊?guó)石化集團(tuán)公司經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院副總工程師曹曉說。

　　此次提價(jià)，相當(dāng)于將各類成品油的中準(zhǔn)價(jià)提高了約5.0％-6.8％。如按前面所提到的國(guó)內(nèi)外成品油價(jià)差規(guī)模，以及成品油與原油價(jià)格倒掛的嚴(yán)重程度，即使國(guó)際市場(chǎng)油價(jià)保持靜止，要達(dá)到“接軌”亦還有相當(dāng)?shù)目臻g。實(shí)際上，此次期待已久的調(diào)價(jià)之后，國(guó)際原油價(jià)格再次上漲，達(dá)到每桶近70美元，基本抵消了提價(jià)的作用。

　　溫和的調(diào)價(jià)，顯然一如既往體現(xiàn)了對(duì)可能出現(xiàn)的各方矛盾的平衡，在定價(jià)機(jī)制上并沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化。在觀察家看來，這表明實(shí)現(xiàn)價(jià)格接軌可能造成的“陣痛”，令決策層難下決心。政府對(duì)成品油價(jià)格形成機(jī)制改革依然采取謹(jǐn)慎保守的態(tài)度，也沒有因?qū)TO承諾開放期限的到來，而為自己定下改革的最終期限。

　　 陳清泰評(píng)價(jià)說，當(dāng)前的成品油價(jià)格定價(jià)機(jī)制，以一個(gè)不真實(shí)的價(jià)格信號(hào)去引導(dǎo)企業(yè)或者消費(fèi)者的行為，使之行為扭曲；回過頭來，又用行政的辦法來矯正他們的扭曲的行為。

　　這“絕對(duì)是一種事倍功半的做法，而且效果非常之差。”曹曉亦表示，從節(jié)能的角度，國(guó)家應(yīng)該痛下決心，就改革定價(jià)機(jī)制立即采取措施。

　　費(fèi)稅倒置

　　應(yīng)該選擇怎樣的手段，改善調(diào)價(jià)可能造成的各方矛盾？從這次方案看，并沒有涉及對(duì)促進(jìn)能源合理利用改革更為重要的資源稅、燃油稅等財(cái)稅改革，而是延續(xù)了以往強(qiáng)調(diào)的對(duì)弱勢(shì)行業(yè)和公益行業(yè)的補(bǔ)貼制度。至于開征特別收益金的安排，更與價(jià)格改革搭不上邊。

　　目前原油價(jià)格高漲，給石油企業(yè)帶來超額收益，開征特別收益金，可在一定程度上對(duì)這部分收益進(jìn)行調(diào)解，以便為補(bǔ)貼弱勢(shì)群體提供資金。但是，特別收益金對(duì)于眼前的成品油價(jià)格體制改革，并沒有太大意義。因?yàn)樘貏e收益金是對(duì)上游采掘業(yè)務(wù)超額收益征收的費(fèi)用，并不影響向煉化供應(yīng)的油價(jià)，因此對(duì)成品油價(jià)格形成沒有直接影響。

　　另一方面，盡管媒體輿論甚至發(fā)改委的文件中，均提到特別收益金的收入將用于成品油提價(jià)后補(bǔ)貼弱勢(shì)群體和公益行業(yè)，但實(shí)際上，這筆收入的用途并不確定。按照財(cái)政部發(fā)出的文件，特別收益金將“納入中央預(yù)算”。

　　按照常規(guī)，中央預(yù)算由財(cái)政部門提出預(yù)案，各個(gè)部門提出需求，然后安排資金；經(jīng)國(guó)務(wù)院審議后由全國(guó)人大決定，方能確定用途。盡管用于成品油提價(jià)補(bǔ)貼的可能性依然存在，但可以肯定的是，特別收益金不是專項(xiàng)資金，并不一定指向成品油提價(jià)補(bǔ)貼。而如果不專門用于補(bǔ)貼，這項(xiàng)措施與成品油價(jià)格體制改革的間接關(guān)聯(lián)亦不存在了。

　　據(jù)前述發(fā)改委提出的成品油價(jià)格改革《基本思路》，中國(guó)將調(diào)整資源稅政策，包括提高資源稅征稅標(biāo)準(zhǔn)，以及將煤炭、石油等產(chǎn)品資源稅由按量征收改為從價(jià)征收，或改按占有資源儲(chǔ)量征收。這樣做，將通過稅收杠桿“對(duì)資源稀缺程度和稟賦差異”進(jìn)行調(diào)節(jié)，以促進(jìn)資源節(jié)約和合理開發(fā)。陳清泰亦指出，“在油價(jià)并軌的基礎(chǔ)上，應(yīng)將燃油稅提到日程上來”，體現(xiàn)多使用者多負(fù)擔(dān)的原則。這樣，國(guó)內(nèi)石油價(jià)格體制就與國(guó)際通行做法大體相當(dāng)了。

　　征收特別收益金影響的主要是中國(guó)石油企業(yè)的收入，是在涉及成品油問題中牽涉面最小的一環(huán)。在業(yè)內(nèi)人士看來，對(duì)資源稅、燃油稅等進(jìn)行改革，從節(jié)能上考慮，比開征特別收益金更為重要?，F(xiàn)實(shí)中，牽涉面越廣、影響越大的改革措施，出臺(tái)就越困難。成品油定價(jià)機(jī)制的改革如是，資源稅、燃油稅的推出更是如此。