我國入世后的財政政策調整與政策創(chuàng)新
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時間：2002-08-15 14:35:00
我國入世后的財政政策調整與政策創(chuàng)新，是一個牽涉面很廣的復雜問題。其中，擇要而論，是否可重點圍繞著以下五句話來考慮問題，或者說是否應著力解決好以下五個方面的課題，顯得最為緊迫。
一、加強和改善政策基礎
同任何宏觀經(jīng)濟政策一樣，財政政策也總是在一定的社會經(jīng)濟環(huán)境條件下，一定的政策背景和政策基礎上發(fā)揮作用的。離開了這樣的背景或基礎，財政政策本身的存在價值及其功能的發(fā)揮，就會成為空中樓閣。從我國當前的實際情況看，如何進一步按照現(xiàn)代市場經(jīng)濟的本質特征和發(fā)展要求，以及WTO規(guī)則，切實加強和逐步改善我國財政政策的職能基礎、制度基礎和法制基礎，將對我國今后財政政策應有作用的發(fā)揮產(chǎn)生至關重要的、基礎性的制約和影響。
我國的各級政府和財政職能，基本上是在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟和封閉經(jīng)濟時代形成的。盡管改革開放以后有了很大的變化，但迄今為止，與現(xiàn)代市場經(jīng)濟的發(fā)展要求和經(jīng)濟全球化的發(fā)展趨勢仍有很大的差距。世貿組織的最大特點，就是為各成員國政府制定國際貿易政策提供一套法律框架，亦即WTO規(guī)則，以便用以規(guī)范或約束各成員國的政府行為，這就是所謂的“國際行政法典”。而WTO各項準則的制定和調整，又是以現(xiàn)代市場經(jīng)濟和開放經(jīng)濟為基礎的。就是說，各成員國政府都必須按照市場經(jīng)濟的規(guī)律和開放經(jīng)濟的要求來管理經(jīng)濟，做到政企分離，政府決策和執(zhí)行過程透明化，政府管理規(guī)范化與法制化。這無疑將涉及到各成員政府職能、管理體制、法律架構及運行機制等方面的根本性問題。正是在這樣的背景下，進一步轉變我國的政府職能，就成了加入WTO以后的一項緊迫任務，也是今后制定和調整我國財政政策的重要依據(jù)和現(xiàn)實基礎。
與WTO的相關條款對照，我國處在經(jīng)濟轉型期的現(xiàn)有政府和財政職能，的確有許多與WTO規(guī)則不相適應的地方與問題。比如說，經(jīng)濟管理上的政企職責不分弊端，政府對微觀經(jīng)濟活動的自覺或不自覺干預等，至今依然在各級政府部門中不同程度存在；政府管理和政策制定上的觀念滯后和隨意性，以及重審批輕監(jiān)管，辦事程序混亂，規(guī)則無序而繁瑣；市場經(jīng)濟秩序和社會信用體系混亂，假冒偽劣橫行，“三角債”屢禁不絕，不公平競爭現(xiàn)象嚴重，地方保護主義和各種市場壁壘隨處可見等等。此外，與市場經(jīng)濟和公共財政的特點和要求相對照，在我國現(xiàn)實經(jīng)濟生活中，財政職能方面越位和缺位同時并存的問題也相當突出。因此按照世貿組織公開行政、透明行政、效率行政的規(guī)則和要求，應把我國計劃經(jīng)濟條件下形成的政府與財政職能，真正轉到與現(xiàn)代市場經(jīng)濟和開放經(jīng)濟相適應的軌道上來，認真解決好職能錯位的弊端，特別是政府不能既當裁判員又當運動員。正如政府職能、財政職能是制定、調整政府經(jīng)濟與財政政策的客觀依據(jù)一樣，只有正確解決了新世紀、新形勢下的政府職能和財政職能轉變問題，才能為我國入世后財政政策的有效調整奠定良好的現(xiàn)實基礎。
其次，迄今為止，可以說，制定和調整我國新時期財政政策的法制基礎仍較為薄弱。眾所周知，現(xiàn)代市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，經(jīng)濟政策的制定和調整，必須在法律的范圍內行事，做到有法可循、依法行政。而且，在世貿組織框架內，各成員國都把一國的法制是否健全與完善，看作是實現(xiàn)公平競爭和投資、貿易自由化原則的必備條件，是衡量其制度和政策透明性的重要標志。毋庸諱言，當前我國政府的行政管理，包括財政管理方面的規(guī)范化、法制化水平及程度依然較低，不僅使依法理財、依法行政遭遇諸多困難，而且還使財政宏觀調控能力和政策效應，往往因社會經(jīng)濟行為的不規(guī)范、政策傳導機制的混亂而大打折扣，并與世貿組織的規(guī)則要求相抵觸。
此外，財政的某些重要基本制度，如分稅制財政管理體制、政府采購制度、政府間財政轉移支付制度、財政投融資體制，以及稅制體系等方面，也都存在著缺位或有明顯制度缺陷的問題。這將使財政政策的制定、調整及其應有作用的發(fā)揮，因缺乏必要的制度基礎而受到不利影響。比如，我國長期以來形成的某些以抑制投資、消費和通貨膨脹為目標的財政、信貸和其他經(jīng)濟制度，就與當前擴大和培育內需的政策取向相沖突；而名目繁多、數(shù)額巨大的各種稅外收費行為，則不僅嚴重地侵蝕了稅基，妨礙了依法治稅，而且還對現(xiàn)行稅收政策調節(jié)功能的發(fā)揮造成嚴重影響。
當然，加強和改善我國的財政政策基礎，不可能期望在短時期內就解決多年舊體制遺留的所有問題。當前可按照我們在入世時所做出的承諾及輕重緩急次序，首先解決那些急迫、重要而又條件相對成熟的問題，以收到循序漸進而又不誤事之效。比如，先清理、整頓現(xiàn)有的法律、法規(guī)和既往政策，取消那些不合時宜的東西，為入世掃清障礙；盡快清理和減少不恰當?shù)男姓徟马?，為擴大內需，實現(xiàn)投資、貿易自由化創(chuàng)造條件；繼續(xù)大力整頓市場經(jīng)濟秩序，為建立統(tǒng)一、開放、公平競爭的市場體系和市場秩序而努力，等等。
二、調整政策適應性
改革開放20余年以來，包括財政政策在內的我國許多經(jīng)濟政策，可以說是在轉軌經(jīng)濟和半開放經(jīng)濟的背景下形成的，而入世后客觀上則要求我國經(jīng)濟加快向成熟的、全面開放的市場經(jīng)濟轉變的步伐。此時，我們不僅要受到國際經(jīng)濟競爭的直接沖擊，而且，尚不成熟的市場經(jīng)濟體制同國際貿易和投資規(guī)則之間的差異也將日益品露出來。因此，盡管這些政策在以往的歲月中發(fā)揮了積極作用，但其中有不少則與WTO的規(guī)則和投資、貿易自由化的要求相矛盾，必須在入世后進行認真清理與重新審視，以保持政策的適應性和實用性。
如果僅從財政政策的角度和解決問題的迫切性來看，近期我國在這方面的政策調整，似以下述問題的優(yōu)先解決顯得至關緊要：
(一)按照公平、公正的要求，為各類不同企業(yè)創(chuàng)造平等競爭的市場和財稅環(huán)境及一視同仁的“國民待遇”。
加入WTO的明顯變化和迫切要求，就是企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的更加市場化和經(jīng)濟的更加國際化。而企業(yè)的市場化和經(jīng)濟的國際化，對政府行為的基本要求之一，則是必須為各類企業(yè)，包括外資與內資企業(yè)、國有與非國有企業(yè)創(chuàng)造一個公平競爭、一視同仁的市場與投資經(jīng)營環(huán)境。在這方面，財稅體制、制度、法規(guī)和相關政策的調整和改革，將具有關鍵性的意義和作用。以稅收為例，就我國當前的情況而言，諸如增值稅從生產(chǎn)型到消費型的轉變，以及征稅范圍和力度的適當調整；按照國民待遇原則統(tǒng)一內外資企業(yè)所得稅，并對內資企業(yè)所得稅負事實上存在的不平等待遇(如上市公司通過先征后返辦法所享受的15％的所得稅率)予以盡快取消；進一步完善個人所得稅制，消除稅制本身和征管方面存在的、一些不公平、不合理現(xiàn)象，以刺激民間投資增長，加大對居民收入分配差距的調節(jié)力度；進一步完善出口退稅制度和退稅機制，逐步實現(xiàn)完全的零稅率，漸進取消退稅指標的分配辦法，并相應建立與WTO規(guī)則相銜接的關稅保護措施，等等。至于財政體制、財政制度和諸如財政補貼、財政貼息、財政轉移支付等政策工具的有效運用等方面，也同樣需作相應的改革和調整，以促進各類市場主體的公平競爭，更好地直接面對日益發(fā)展的經(jīng)濟全球化浪潮。
(二)調整加強社會保障預算和社保政策。
前已提及，我國當前正處在經(jīng)濟轉軌和入世沖擊的特殊環(huán)境下，改革與入世都將在一定時期使國有企業(yè)面臨的困難加劇，增大社會的就業(yè)壓力，甚至可能影響社會穩(wěn)定。因此，國家財政需要相應增加對部分下崗失業(yè)人員的最低生活保障及再就業(yè)費用。從長遠看，社會保障制度的建立和健全，也是深化國有企業(yè)改革的一個重要條件，是穩(wěn)定人們消費預期，持續(xù)擴大和培育國內需求的一個重要舉措。因此，入世后如何加快完善社會保障制度的步伐，強化社會保障預算，調整社會保障的相關政策，就是我們近期面臨的一項重大任務。
(三)進一步調整和加強財政投資政策，增強國民經(jīng)濟發(fā)展后勁。
這方面的重點，就是著力強化對重要領域和產(chǎn)業(yè)的財政投入，為實現(xiàn)國民經(jīng)濟的持續(xù)快速健康發(fā)展奠定堅實基礎。其中主要包括：
1．適應WTO規(guī)則的要求，有針對性地強化對農(nóng)業(yè)的財政投入。根據(jù)WTO的農(nóng)業(yè)協(xié)議，將各國對農(nóng)業(yè)的不同支持方式分為兩類，一類是所謂不會引起貿易扭曲的“綠箱”政策，另一類是容易導致貿易扭曲的所謂“黃箱”政策。目前我國財政支農(nóng)中的各類支出，基本屬于“綠箱”政策范疇，但有些屬“綠箱”范圍的支出項目我們還沒有，有些支出的力度不夠。因此，今后財政支農(nóng)政策的主要任務，就是根據(jù)WTO規(guī)則要求，針對我國農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁不足的現(xiàn)實矛盾和薄弱環(huán)節(jié)，有針對性地強化財政對農(nóng)業(yè)的支持力度。首先是進一步加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎設施建設的財政投入，包括農(nóng)田水利設施、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、國土整治、移民建鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)建設、農(nóng)村電網(wǎng)建設與改造等等；二是支持農(nóng)業(yè)結構調整，加大財政對種子工程、畜牧良種、優(yōu)質飼料、區(qū)域化優(yōu)質農(nóng)產(chǎn)品基地、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、退耕還林或還草的財政投入；三是加大對完善農(nóng)業(yè)社會化服務體系的支持；四是逐步增加對不發(fā)達地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展支持，并建立起日益健全的農(nóng)業(yè)救助性支持體系。
2．加大對科技進步與發(fā)展的財政支持力度。其中包括繼續(xù)增加國家重大科研計劃經(jīng)費，對農(nóng)業(yè)科技投入實行重點傾斜，優(yōu)先考慮人口、資源環(huán)境、醫(yī)藥衛(wèi)生和信息產(chǎn)業(yè)等方面的需要。還要利用財政政策的導向作用，促進企業(yè)建立技術創(chuàng)新機制，通過籌集研發(fā)資金和科技成果轉化基金等方式，有重點地推進企業(yè)科技進步。
3．實施支持國有企業(yè)改革和國有經(jīng)濟發(fā)展的財政政策。比如，積極支持國有經(jīng)濟進行企業(yè)組織結構調整，著力培養(yǎng)資本技術、人才和組織高度集約化的大公司、大集團的建立與成長。支持國有經(jīng)濟的技術改造，提高其技術水平和市場競爭能力。
三、提高政策透明度
按照世貿組織的規(guī)則，各成員國包括財政稅收在內的各項法規(guī)、政策、制度、措施都須予以公布，增加公開性、透明度和可預見性，以有利于國際貿易的進行和投資、貿易自由化原則的貫徹實施。因此，我國今后頒布全國性的財稅法規(guī)和政策時，都必須采取公報申明方式，對有關法規(guī)、政策的內容和管理程序作出公開說明。各地區(qū)和部門必須嚴格執(zhí)行全國統(tǒng)一公布的法規(guī)、政策，并按國民待遇原則，在政策法規(guī)的適用性方面做到內外一致。
很明顯，我國的現(xiàn)實和我們當前的不少做法，將和上述的規(guī)則和要求相矛盾，必須在入世后進行清理整頓和調整。比如，財政收支活動的不透明問題。當前各級政府的實際財政收入，是由預算內外兩部分組成的。預算外的收支活動往往十分復雜，且不說“外人”看不懂，就是“局內人”恐怕也很難說得清，其不透明程度因此也就極為突出。即使是預算內的收支也很不透明，政府提交給人大討論的，往往只是一個十分粗略的預算收支框架，沒有具體的收支細目和內容，更沒有相關的論證和依據(jù)，故其透明程度亦是一個很大的問題。因此，當前和今后一個時期，如何在公共財政的框架內，通過諸如改革現(xiàn)行的稅費體制，實行部門預算改革，細化財政預算編制，實行國庫集中收付和政府采購制度，強化預算程序等途徑，來逐步提高財政收支和國家預算的透明度，就是一個亟待解決的重要課題。其他諸如提高財政政策制定和調整的透明度，增加財政立法和執(zhí)法方面的透明度等，當然也是題中的應有之義。
四、增強政策應變力
隨著經(jīng)濟全球化進程的推進，以及我國融入世界經(jīng)濟潮流步伐的加快，經(jīng)濟發(fā)展中不確定因素的影響，特別是來自外部的不確定因素的影響也將與日俱增，從而對不斷增強財政政策應變能力的要求，也就提上了我國入世后的重要議事日程。
根據(jù)當前的現(xiàn)實情況，進一步增強我國入世后的財政政策應變力，充分發(fā)揮其在宏觀經(jīng)濟調控中的重要作用，似應著重或首先解決好以下四個問題：
一是必須把財政政策的制定和調整，放在公共財政的框架內來加以審視和考慮。
因為公共財政是與現(xiàn)代市場經(jīng)濟特點和要求相適應的一種財政類型，只有如此才能使財政政策有一個準確的定位，以及充分發(fā)揮其職能作用的現(xiàn)實基礎。公共財政的基本特征，一是財政運行目標的公共性，即把滿足社會公共需要作為組織國家財政活動的主要目標或基本出發(fā)點。這是現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下財政運行的基本取向，也是國家財政活動，包括財政政策應遵循的基本邊界或指導原則。因為市場經(jīng)濟是由多元化市場主體、經(jīng)濟實體，或者說是由多元化投資者、生產(chǎn)經(jīng)營者和消費者組成的競爭性社會，政府包括國家財政的一項基本職責，就是面向全社會并為其提供公共產(chǎn)品和公共服務，以便為全國不同地區(qū)、多種經(jīng)濟成分、多元市場主體和經(jīng)濟實體，提供必要的社會投資及生產(chǎn)經(jīng)營的公共性基礎條件，以及公平競爭的市場環(huán)境和有序的市場經(jīng)濟秩序，從而有利于國民經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定與協(xié)調發(fā)展。國家還應通過對收入分配的調節(jié)或再分配，通過社會福利和社會保障制度的建立和健全等，為促進全社會的公平分配，為社會公眾福利的增進和生活水平的提高而發(fā)揮應有的職責和作用。二是財政收支活動的公共性。計劃經(jīng)濟體制下的財政收入模式或財政收入來源，是以國有企業(yè)的利潤上繳為主體的，涉及的社會面較為有限，廣大的城鄉(xiāng)居民幾乎與國家財政收入，特別是與稅收無緣。而社會主義市場經(jīng)濟條件下的財政收入，則主要來源于社會經(jīng)濟生活中各市場主體、法人實體和城鄉(xiāng)居民依法繳納的各種稅賦，從而使我國的財政收入來源同過去相比較，顯然就具有更大的廣泛性和公共性。既然廣大的納稅人是新時期國家財政收入的提供者，因此，國家為廣大納稅人服務，為其提供必要的社會公共產(chǎn)品和公共服務，堅持“取之于民，用之于民”的原則，就是理所當然的了。與此相關聯(lián)，國家財政支出的安排，也就主要集中于國家政權機構的運轉、社會公共基礎設施建設、國防和科教文衛(wèi)發(fā)展需要、生態(tài)環(huán)境的保護與治理，以及社會福利和社會保障制度建設等社會公共需要或公共性支出方面。三是財政行為的規(guī)范性和法制性。財政是國家職能的重要體現(xiàn)，是國家政權活動的物質或財力基礎。從本質上說，財政職能是由國家職能、政府的事權范圍所決定的。而在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，政府的各項事權則往往是通過立法程序來規(guī)定，通過相關的法律來加以明確界定的。因此，由國家職能特別是政府事權所決定的財政行為或財政活動，往往也具有法制性、規(guī)范性的特點。
總之，公共財政框架的建立，既是轉變政府和財政職能的客觀需要及其有機組成部分，又符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟的基本特點和內在要求，因此也是與建立在市場經(jīng)濟基礎之上的WTO規(guī)制相適應的一種必要的財政體制與制度創(chuàng)新。只有把財政政策置于這樣的框架之內和基礎之上，其調節(jié)作用的正常發(fā)揮，應變能力的增強，才有客觀的依據(jù)，才能滿足和順應經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需求。
二是盡力擴大財政投資的“乘數(shù)效應”。
在經(jīng)濟緊縮或經(jīng)濟蕭條期，政府投資對經(jīng)濟的啟動、刺激作用，關鍵不在于其數(shù)量多少，而在于其投資乘數(shù)作用的大小。因為在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，政府投資在社會總投資中所占的份額不會太高，不可能通過其“單打獨斗”來支撐經(jīng)濟的發(fā)展，但其對社會投資所具有的基礎性(公共性)、帶動性、引導性(調節(jié)性)作用卻是至關重要的。這就是通過所說的財政投資的“四兩撥千斤”效應，亦即乘數(shù)效應。一般說來，其乘數(shù)效應越大，所帶動、撬動的社會投資和消費需求越多，社會資金對政府投資需求的“替代效應”也就越高。因此，在我國當前和今后一個時期，如何通過財政補貼、財政貼息、財政參股和稅收制度、稅收政策的調整、優(yōu)化國債籌措與運用方式等途徑，努力擴大財政投資的乘數(shù)效應，迅速扭轉社會投資增長跟進不快的局面，從而對保持國民經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展具有極為重要的意義。就當前而言，如何運用財政政策以進一步增強其在刺激民間投資、企業(yè)技改投資及消費和出口需求等方面的乘數(shù)效應，就是增強財政政策應變力要解決的重要課題。
三是努力增強財政政策的結構調整功能。
強化財政政策的調控應變力，必須抓住影響經(jīng)濟增長、抑制需求擴展的主要矛盾，方能達到預期的目的。在這方面，如前所述，我國當前乃至今后一個時期的突出問題，就是既要解決有效需求不足，又要解決有效供給不足的雙重困擾。綜觀各國運用財政政策調控經(jīng)濟正反兩方面的經(jīng)驗，一般應注意如下兩點：(1)使財政支出的總量擴張與經(jīng)濟結構的調整、優(yōu)化相結合。因為無論在什么時候或什么條件下，市場的疲軟，投資和消費需求的不足，往往總是與有效需求層面的結構扭曲(如收入分配體制障礙、各階層收入差距的懸殊，居民收入與支出預期的不穩(wěn)定等)，以及有效供給層面的結構失調緊密相關的。正因如此，結構調整或結構轉換，才成了現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展的永恒主題和財政政策的一個重要取向。(2)使財政政策的即期與中長期政策效應相結合。因為，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，既然需求不足將是一種常態(tài)，是制約各國經(jīng)濟發(fā)展的一個重要因素，因而財政政策的選擇和調整，就不能只顧眼前、不計長遠，在政策取向、政策效應的分析和估量上，必須把短期與長期、當前與今后加以統(tǒng)籌考慮。這種統(tǒng)籌考慮，反映在需求與供給的相互關系及財政政策效應的把握上，就是要把促進宏觀經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的長期目標與保持當前經(jīng)濟穩(wěn)定的短期目標相結合，而一國經(jīng)濟結構的適時乃至是永續(xù)性調整，則既有利于在增加市場有效供給的基礎上促進即期有效需求的擴增，同時又會因經(jīng)濟結構的適時調整而成為促進國民經(jīng)濟長期發(fā)展的一種必要推力，也是保持有效需求穩(wěn)定增長的一個基礎性條件。正因如此，可以斷言，在現(xiàn)代科技迅猛進步，結構調整步伐加快和經(jīng)濟全球化趨勢不斷發(fā)展的條件下，當今世界無論是哪一國、哪一類財政政策(擴張性、緊縮性或中性財政政策)的運用，可以說都必須充分考慮、充分顧及到有效需求和有效供給這兩個相輔相成、不可分離的方面，否則將對政策效應造成偏頗或扭曲。我國當前的情況，即在結構性矛盾十分突出的情況下，當然就更是概莫能外了。
當前我國在這方面的財政政策當務之急，就是大力支持高新技術產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并用高新技術加強對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的更新改造，以全方位地提高我國產(chǎn)品的國際國內市場適應和市場競爭能力，切實改善和提高有效供給，為持續(xù)擴大內需奠定堅實的實體經(jīng)濟基礎和消費物質基礎。為此，應充分調動和運用諸如財政補貼、財政貼息、加速折舊、投資抵免、稅收優(yōu)惠等各種財稅杠桿，以加大對我國經(jīng)濟結構調整、科技進步、科技成果轉化等的激勵與支持力度。與此同時，還應通過積極調整和優(yōu)化稅制來加速這一進程。在當前和今后一段時間，特別要對增值稅轉型(從生產(chǎn)型增值稅向消費型增值稅的轉變)、統(tǒng)一并改革內外資企業(yè)所得稅、個人所得稅法的實施調改等予以重點關注，以鼓勵和增加企業(yè)、居民對必要物質資本、人力資本的投入，推動經(jīng)濟結構調整和科技進步，并在此基礎上切實改善和增加有效供給，為持續(xù)擴展我國內需奠定堅實的物質技術基礎。
四是抓好對財政風險的防范
財政風險是財政政策選擇要首先考慮的一個必要因素，也是衡量或判斷某一財政政策應變力是否可取、是否成功的一個重要標志。世界各國的經(jīng)驗證明，在考慮一國的財政狀況和財政風險時，要同時考慮實際的和可能發(fā)生、可能在以后形成的債務負擔，以及支付、償還這些負擔所需要的國家財力，而不能僅僅依據(jù)名義債務負擔率來進行單向思維或單向計算。一定時期財政債務規(guī)模的確定，必須留有充分的余地，必須高度重視和防范可能出現(xiàn)的財政風險。因為，與金融風險相比較，財政風險的波及面更大，其影響的深度和廣度也遠較金融風險為甚，故切不可漠然視之，且要未雨綢繆，及早采取應對措施。當務之急，就是要隨時注意并搞好對財政風險的適時監(jiān)測，逐步摸索和建立、健全財政風險的認證及預警、防范體系，以便及時有效地采取應對措施。
如在上述四個方面有所作為，我國入世后財政政策的應變力將大為增強，從而將為抵御和防范國內外不確定因素對經(jīng)濟發(fā)展所帶來的沖擊與影響創(chuàng)造有利條件。WT0成員國的歷史經(jīng)驗表明，由于在區(qū)域經(jīng)濟一體化和經(jīng)濟全球化的進程中，各國貨幣政策的自主性運用將受到一定的乃至越來越多的約束和限制(如歐盟在貨幣一體化進程及其實現(xiàn)后所出現(xiàn)的那樣)，故財政政策自主性調控作用的正確有效發(fā)揮，就被各國政府所格外青睞與器重。入世以后，我們必須對此有清醒的認識和充分準備，努力增強財政政策的應變力，提高對其的駕馭能力和運用藝術。
五、注重政策的協(xié)調配合
現(xiàn)代市場經(jīng)濟的組織和運行，猶如一架龐大、復雜而又精密的機器，開放經(jīng)濟條件下的情況就更是如此。為此，政府各項經(jīng)濟政策之間的協(xié)調配合就顯得至關重要，因為這不僅是有效發(fā)揮各項經(jīng)濟政策自身功能的一個必備條件，也是諸多經(jīng)濟政策共同創(chuàng)造、“合力”成就一個公平、公正、透明、統(tǒng)一、開放的宏觀經(jīng)濟環(huán)境及市場競爭格局的迫切需要?？梢?，努力克服我國過去和現(xiàn)在在宏觀經(jīng)濟政策上協(xié)調不力，政策之間經(jīng)常出現(xiàn)相互矛盾、相互制肘的弊端，就是入世后我們必然面臨的又一重要課題。財政政策與其他宏觀經(jīng)濟政策之間的協(xié)調配合，當然是一個多方面、多層次的綜合性問題，但其中最為重要、最為突出的，則是首先要搞好與貨幣政策的雙向協(xié)同，因為這是現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，政府賴以進行宏觀經(jīng)濟調控的兩大政策支柱，產(chǎn)業(yè)政策、收入分配政策等往往都受到這兩種基本政策的極大制約與影響，而具有派生性政策的性質和特點。
就我國當前的現(xiàn)實情況來看，財政、貨幣政策各自功能的發(fā)揮及二者的協(xié)調配合，既取決于經(jīng)濟體制、經(jīng)濟增長方式根本轉變的實現(xiàn)進程，同時其本身又是實現(xiàn)兩個“根本轉變”的重要手段。二者是相互為用、相輔相成的。這就是說，既不能等到政策環(huán)境都具備了再來研究政策的運用，又不能離開政策環(huán)境來討論財政、貨幣政策的作用機制及其協(xié)調配合，即要把需要與可能、可行結合起來考慮問題。實際上，1994年的財稅、金融體制改革，可以說已經(jīng)大體奠定了適應社會主義市場經(jīng)濟要求的輪廓性體制框架，只不過還需要通過深化改革而使其逐步完善、成熟和到位。這就為兩大政策的協(xié)調配合提供了體制架構或體制變革走向方面的依據(jù)。從當前亟待解決，而又可能和應該逐步解決的一些緊迫課題來看，我以為近中期兩大政策協(xié)調配合的重點選擇及應解決的相關問題，似可概括為以下四個要“點”：一是以現(xiàn)代市場經(jīng)濟、開放經(jīng)濟為基礎，以廓清、重構財政、金融職能為切入點，防止因各自的職能混亂而導致政策錯位；二是以解決企業(yè)突出問題，提高我國企業(yè)市場競爭力為基點；三是以保持經(jīng)濟社會穩(wěn)定為重點；四是以擴大內需、調整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構為關鍵點。由于篇幅所限，這四個方面涉及的諸多問題，就不能在此展開了。
一、加強和改善政策基礎
同任何宏觀經(jīng)濟政策一樣，財政政策也總是在一定的社會經(jīng)濟環(huán)境條件下，一定的政策背景和政策基礎上發(fā)揮作用的。離開了這樣的背景或基礎，財政政策本身的存在價值及其功能的發(fā)揮，就會成為空中樓閣。從我國當前的實際情況看，如何進一步按照現(xiàn)代市場經(jīng)濟的本質特征和發(fā)展要求，以及WTO規(guī)則，切實加強和逐步改善我國財政政策的職能基礎、制度基礎和法制基礎，將對我國今后財政政策應有作用的發(fā)揮產(chǎn)生至關重要的、基礎性的制約和影響。
我國的各級政府和財政職能，基本上是在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟和封閉經(jīng)濟時代形成的。盡管改革開放以后有了很大的變化，但迄今為止，與現(xiàn)代市場經(jīng)濟的發(fā)展要求和經(jīng)濟全球化的發(fā)展趨勢仍有很大的差距。世貿組織的最大特點，就是為各成員國政府制定國際貿易政策提供一套法律框架，亦即WTO規(guī)則，以便用以規(guī)范或約束各成員國的政府行為，這就是所謂的“國際行政法典”。而WTO各項準則的制定和調整，又是以現(xiàn)代市場經(jīng)濟和開放經(jīng)濟為基礎的。就是說，各成員國政府都必須按照市場經(jīng)濟的規(guī)律和開放經(jīng)濟的要求來管理經(jīng)濟，做到政企分離，政府決策和執(zhí)行過程透明化，政府管理規(guī)范化與法制化。這無疑將涉及到各成員政府職能、管理體制、法律架構及運行機制等方面的根本性問題。正是在這樣的背景下，進一步轉變我國的政府職能，就成了加入WTO以后的一項緊迫任務，也是今后制定和調整我國財政政策的重要依據(jù)和現(xiàn)實基礎。
與WTO的相關條款對照，我國處在經(jīng)濟轉型期的現(xiàn)有政府和財政職能，的確有許多與WTO規(guī)則不相適應的地方與問題。比如說，經(jīng)濟管理上的政企職責不分弊端，政府對微觀經(jīng)濟活動的自覺或不自覺干預等，至今依然在各級政府部門中不同程度存在；政府管理和政策制定上的觀念滯后和隨意性，以及重審批輕監(jiān)管，辦事程序混亂，規(guī)則無序而繁瑣；市場經(jīng)濟秩序和社會信用體系混亂，假冒偽劣橫行，“三角債”屢禁不絕，不公平競爭現(xiàn)象嚴重，地方保護主義和各種市場壁壘隨處可見等等。此外，與市場經(jīng)濟和公共財政的特點和要求相對照，在我國現(xiàn)實經(jīng)濟生活中，財政職能方面越位和缺位同時并存的問題也相當突出。因此按照世貿組織公開行政、透明行政、效率行政的規(guī)則和要求，應把我國計劃經(jīng)濟條件下形成的政府與財政職能，真正轉到與現(xiàn)代市場經(jīng)濟和開放經(jīng)濟相適應的軌道上來，認真解決好職能錯位的弊端，特別是政府不能既當裁判員又當運動員。正如政府職能、財政職能是制定、調整政府經(jīng)濟與財政政策的客觀依據(jù)一樣，只有正確解決了新世紀、新形勢下的政府職能和財政職能轉變問題，才能為我國入世后財政政策的有效調整奠定良好的現(xiàn)實基礎。
其次，迄今為止，可以說，制定和調整我國新時期財政政策的法制基礎仍較為薄弱。眾所周知，現(xiàn)代市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，經(jīng)濟政策的制定和調整，必須在法律的范圍內行事，做到有法可循、依法行政。而且，在世貿組織框架內，各成員國都把一國的法制是否健全與完善，看作是實現(xiàn)公平競爭和投資、貿易自由化原則的必備條件，是衡量其制度和政策透明性的重要標志。毋庸諱言，當前我國政府的行政管理，包括財政管理方面的規(guī)范化、法制化水平及程度依然較低，不僅使依法理財、依法行政遭遇諸多困難，而且還使財政宏觀調控能力和政策效應，往往因社會經(jīng)濟行為的不規(guī)范、政策傳導機制的混亂而大打折扣，并與世貿組織的規(guī)則要求相抵觸。
此外，財政的某些重要基本制度，如分稅制財政管理體制、政府采購制度、政府間財政轉移支付制度、財政投融資體制，以及稅制體系等方面，也都存在著缺位或有明顯制度缺陷的問題。這將使財政政策的制定、調整及其應有作用的發(fā)揮，因缺乏必要的制度基礎而受到不利影響。比如，我國長期以來形成的某些以抑制投資、消費和通貨膨脹為目標的財政、信貸和其他經(jīng)濟制度，就與當前擴大和培育內需的政策取向相沖突；而名目繁多、數(shù)額巨大的各種稅外收費行為，則不僅嚴重地侵蝕了稅基，妨礙了依法治稅，而且還對現(xiàn)行稅收政策調節(jié)功能的發(fā)揮造成嚴重影響。
當然，加強和改善我國的財政政策基礎，不可能期望在短時期內就解決多年舊體制遺留的所有問題。當前可按照我們在入世時所做出的承諾及輕重緩急次序，首先解決那些急迫、重要而又條件相對成熟的問題，以收到循序漸進而又不誤事之效。比如，先清理、整頓現(xiàn)有的法律、法規(guī)和既往政策，取消那些不合時宜的東西，為入世掃清障礙；盡快清理和減少不恰當?shù)男姓徟马?，為擴大內需，實現(xiàn)投資、貿易自由化創(chuàng)造條件；繼續(xù)大力整頓市場經(jīng)濟秩序，為建立統(tǒng)一、開放、公平競爭的市場體系和市場秩序而努力，等等。
二、調整政策適應性
改革開放20余年以來，包括財政政策在內的我國許多經(jīng)濟政策，可以說是在轉軌經(jīng)濟和半開放經(jīng)濟的背景下形成的，而入世后客觀上則要求我國經(jīng)濟加快向成熟的、全面開放的市場經(jīng)濟轉變的步伐。此時，我們不僅要受到國際經(jīng)濟競爭的直接沖擊，而且，尚不成熟的市場經(jīng)濟體制同國際貿易和投資規(guī)則之間的差異也將日益品露出來。因此，盡管這些政策在以往的歲月中發(fā)揮了積極作用，但其中有不少則與WTO的規(guī)則和投資、貿易自由化的要求相矛盾，必須在入世后進行認真清理與重新審視，以保持政策的適應性和實用性。
如果僅從財政政策的角度和解決問題的迫切性來看，近期我國在這方面的政策調整，似以下述問題的優(yōu)先解決顯得至關緊要：
(一)按照公平、公正的要求，為各類不同企業(yè)創(chuàng)造平等競爭的市場和財稅環(huán)境及一視同仁的“國民待遇”。
加入WTO的明顯變化和迫切要求，就是企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的更加市場化和經(jīng)濟的更加國際化。而企業(yè)的市場化和經(jīng)濟的國際化，對政府行為的基本要求之一，則是必須為各類企業(yè)，包括外資與內資企業(yè)、國有與非國有企業(yè)創(chuàng)造一個公平競爭、一視同仁的市場與投資經(jīng)營環(huán)境。在這方面，財稅體制、制度、法規(guī)和相關政策的調整和改革，將具有關鍵性的意義和作用。以稅收為例，就我國當前的情況而言，諸如增值稅從生產(chǎn)型到消費型的轉變，以及征稅范圍和力度的適當調整；按照國民待遇原則統(tǒng)一內外資企業(yè)所得稅，并對內資企業(yè)所得稅負事實上存在的不平等待遇(如上市公司通過先征后返辦法所享受的15％的所得稅率)予以盡快取消；進一步完善個人所得稅制，消除稅制本身和征管方面存在的、一些不公平、不合理現(xiàn)象，以刺激民間投資增長，加大對居民收入分配差距的調節(jié)力度；進一步完善出口退稅制度和退稅機制，逐步實現(xiàn)完全的零稅率，漸進取消退稅指標的分配辦法，并相應建立與WTO規(guī)則相銜接的關稅保護措施，等等。至于財政體制、財政制度和諸如財政補貼、財政貼息、財政轉移支付等政策工具的有效運用等方面，也同樣需作相應的改革和調整，以促進各類市場主體的公平競爭，更好地直接面對日益發(fā)展的經(jīng)濟全球化浪潮。
(二)調整加強社會保障預算和社保政策。
前已提及，我國當前正處在經(jīng)濟轉軌和入世沖擊的特殊環(huán)境下，改革與入世都將在一定時期使國有企業(yè)面臨的困難加劇，增大社會的就業(yè)壓力，甚至可能影響社會穩(wěn)定。因此，國家財政需要相應增加對部分下崗失業(yè)人員的最低生活保障及再就業(yè)費用。從長遠看，社會保障制度的建立和健全，也是深化國有企業(yè)改革的一個重要條件，是穩(wěn)定人們消費預期，持續(xù)擴大和培育國內需求的一個重要舉措。因此，入世后如何加快完善社會保障制度的步伐，強化社會保障預算，調整社會保障的相關政策，就是我們近期面臨的一項重大任務。
(三)進一步調整和加強財政投資政策，增強國民經(jīng)濟發(fā)展后勁。
這方面的重點，就是著力強化對重要領域和產(chǎn)業(yè)的財政投入，為實現(xiàn)國民經(jīng)濟的持續(xù)快速健康發(fā)展奠定堅實基礎。其中主要包括：
1．適應WTO規(guī)則的要求，有針對性地強化對農(nóng)業(yè)的財政投入。根據(jù)WTO的農(nóng)業(yè)協(xié)議，將各國對農(nóng)業(yè)的不同支持方式分為兩類，一類是所謂不會引起貿易扭曲的“綠箱”政策，另一類是容易導致貿易扭曲的所謂“黃箱”政策。目前我國財政支農(nóng)中的各類支出，基本屬于“綠箱”政策范疇，但有些屬“綠箱”范圍的支出項目我們還沒有，有些支出的力度不夠。因此，今后財政支農(nóng)政策的主要任務，就是根據(jù)WTO規(guī)則要求，針對我國農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁不足的現(xiàn)實矛盾和薄弱環(huán)節(jié)，有針對性地強化財政對農(nóng)業(yè)的支持力度。首先是進一步加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎設施建設的財政投入，包括農(nóng)田水利設施、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、國土整治、移民建鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)建設、農(nóng)村電網(wǎng)建設與改造等等；二是支持農(nóng)業(yè)結構調整，加大財政對種子工程、畜牧良種、優(yōu)質飼料、區(qū)域化優(yōu)質農(nóng)產(chǎn)品基地、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、退耕還林或還草的財政投入；三是加大對完善農(nóng)業(yè)社會化服務體系的支持；四是逐步增加對不發(fā)達地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展支持，并建立起日益健全的農(nóng)業(yè)救助性支持體系。
2．加大對科技進步與發(fā)展的財政支持力度。其中包括繼續(xù)增加國家重大科研計劃經(jīng)費，對農(nóng)業(yè)科技投入實行重點傾斜，優(yōu)先考慮人口、資源環(huán)境、醫(yī)藥衛(wèi)生和信息產(chǎn)業(yè)等方面的需要。還要利用財政政策的導向作用，促進企業(yè)建立技術創(chuàng)新機制，通過籌集研發(fā)資金和科技成果轉化基金等方式，有重點地推進企業(yè)科技進步。
3．實施支持國有企業(yè)改革和國有經(jīng)濟發(fā)展的財政政策。比如，積極支持國有經(jīng)濟進行企業(yè)組織結構調整，著力培養(yǎng)資本技術、人才和組織高度集約化的大公司、大集團的建立與成長。支持國有經(jīng)濟的技術改造，提高其技術水平和市場競爭能力。
三、提高政策透明度
按照世貿組織的規(guī)則，各成員國包括財政稅收在內的各項法規(guī)、政策、制度、措施都須予以公布，增加公開性、透明度和可預見性，以有利于國際貿易的進行和投資、貿易自由化原則的貫徹實施。因此，我國今后頒布全國性的財稅法規(guī)和政策時，都必須采取公報申明方式，對有關法規(guī)、政策的內容和管理程序作出公開說明。各地區(qū)和部門必須嚴格執(zhí)行全國統(tǒng)一公布的法規(guī)、政策，并按國民待遇原則，在政策法規(guī)的適用性方面做到內外一致。
很明顯，我國的現(xiàn)實和我們當前的不少做法，將和上述的規(guī)則和要求相矛盾，必須在入世后進行清理整頓和調整。比如，財政收支活動的不透明問題。當前各級政府的實際財政收入，是由預算內外兩部分組成的。預算外的收支活動往往十分復雜，且不說“外人”看不懂，就是“局內人”恐怕也很難說得清，其不透明程度因此也就極為突出。即使是預算內的收支也很不透明，政府提交給人大討論的，往往只是一個十分粗略的預算收支框架，沒有具體的收支細目和內容，更沒有相關的論證和依據(jù)，故其透明程度亦是一個很大的問題。因此，當前和今后一個時期，如何在公共財政的框架內，通過諸如改革現(xiàn)行的稅費體制，實行部門預算改革，細化財政預算編制，實行國庫集中收付和政府采購制度，強化預算程序等途徑，來逐步提高財政收支和國家預算的透明度，就是一個亟待解決的重要課題。其他諸如提高財政政策制定和調整的透明度，增加財政立法和執(zhí)法方面的透明度等，當然也是題中的應有之義。
四、增強政策應變力
隨著經(jīng)濟全球化進程的推進，以及我國融入世界經(jīng)濟潮流步伐的加快，經(jīng)濟發(fā)展中不確定因素的影響，特別是來自外部的不確定因素的影響也將與日俱增，從而對不斷增強財政政策應變能力的要求，也就提上了我國入世后的重要議事日程。
根據(jù)當前的現(xiàn)實情況，進一步增強我國入世后的財政政策應變力，充分發(fā)揮其在宏觀經(jīng)濟調控中的重要作用，似應著重或首先解決好以下四個問題：
一是必須把財政政策的制定和調整，放在公共財政的框架內來加以審視和考慮。
因為公共財政是與現(xiàn)代市場經(jīng)濟特點和要求相適應的一種財政類型，只有如此才能使財政政策有一個準確的定位，以及充分發(fā)揮其職能作用的現(xiàn)實基礎。公共財政的基本特征，一是財政運行目標的公共性，即把滿足社會公共需要作為組織國家財政活動的主要目標或基本出發(fā)點。這是現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下財政運行的基本取向，也是國家財政活動，包括財政政策應遵循的基本邊界或指導原則。因為市場經(jīng)濟是由多元化市場主體、經(jīng)濟實體，或者說是由多元化投資者、生產(chǎn)經(jīng)營者和消費者組成的競爭性社會，政府包括國家財政的一項基本職責，就是面向全社會并為其提供公共產(chǎn)品和公共服務，以便為全國不同地區(qū)、多種經(jīng)濟成分、多元市場主體和經(jīng)濟實體，提供必要的社會投資及生產(chǎn)經(jīng)營的公共性基礎條件，以及公平競爭的市場環(huán)境和有序的市場經(jīng)濟秩序，從而有利于國民經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定與協(xié)調發(fā)展。國家還應通過對收入分配的調節(jié)或再分配，通過社會福利和社會保障制度的建立和健全等，為促進全社會的公平分配，為社會公眾福利的增進和生活水平的提高而發(fā)揮應有的職責和作用。二是財政收支活動的公共性。計劃經(jīng)濟體制下的財政收入模式或財政收入來源，是以國有企業(yè)的利潤上繳為主體的，涉及的社會面較為有限，廣大的城鄉(xiāng)居民幾乎與國家財政收入，特別是與稅收無緣。而社會主義市場經(jīng)濟條件下的財政收入，則主要來源于社會經(jīng)濟生活中各市場主體、法人實體和城鄉(xiāng)居民依法繳納的各種稅賦，從而使我國的財政收入來源同過去相比較，顯然就具有更大的廣泛性和公共性。既然廣大的納稅人是新時期國家財政收入的提供者，因此，國家為廣大納稅人服務，為其提供必要的社會公共產(chǎn)品和公共服務，堅持“取之于民，用之于民”的原則，就是理所當然的了。與此相關聯(lián)，國家財政支出的安排，也就主要集中于國家政權機構的運轉、社會公共基礎設施建設、國防和科教文衛(wèi)發(fā)展需要、生態(tài)環(huán)境的保護與治理，以及社會福利和社會保障制度建設等社會公共需要或公共性支出方面。三是財政行為的規(guī)范性和法制性。財政是國家職能的重要體現(xiàn)，是國家政權活動的物質或財力基礎。從本質上說，財政職能是由國家職能、政府的事權范圍所決定的。而在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，政府的各項事權則往往是通過立法程序來規(guī)定，通過相關的法律來加以明確界定的。因此，由國家職能特別是政府事權所決定的財政行為或財政活動，往往也具有法制性、規(guī)范性的特點。
總之，公共財政框架的建立，既是轉變政府和財政職能的客觀需要及其有機組成部分，又符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟的基本特點和內在要求，因此也是與建立在市場經(jīng)濟基礎之上的WTO規(guī)制相適應的一種必要的財政體制與制度創(chuàng)新。只有把財政政策置于這樣的框架之內和基礎之上，其調節(jié)作用的正常發(fā)揮，應變能力的增強，才有客觀的依據(jù)，才能滿足和順應經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需求。
二是盡力擴大財政投資的“乘數(shù)效應”。
在經(jīng)濟緊縮或經(jīng)濟蕭條期，政府投資對經(jīng)濟的啟動、刺激作用，關鍵不在于其數(shù)量多少，而在于其投資乘數(shù)作用的大小。因為在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，政府投資在社會總投資中所占的份額不會太高，不可能通過其“單打獨斗”來支撐經(jīng)濟的發(fā)展，但其對社會投資所具有的基礎性(公共性)、帶動性、引導性(調節(jié)性)作用卻是至關重要的。這就是通過所說的財政投資的“四兩撥千斤”效應，亦即乘數(shù)效應。一般說來，其乘數(shù)效應越大，所帶動、撬動的社會投資和消費需求越多，社會資金對政府投資需求的“替代效應”也就越高。因此，在我國當前和今后一個時期，如何通過財政補貼、財政貼息、財政參股和稅收制度、稅收政策的調整、優(yōu)化國債籌措與運用方式等途徑，努力擴大財政投資的乘數(shù)效應，迅速扭轉社會投資增長跟進不快的局面，從而對保持國民經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展具有極為重要的意義。就當前而言，如何運用財政政策以進一步增強其在刺激民間投資、企業(yè)技改投資及消費和出口需求等方面的乘數(shù)效應，就是增強財政政策應變力要解決的重要課題。
三是努力增強財政政策的結構調整功能。
強化財政政策的調控應變力，必須抓住影響經(jīng)濟增長、抑制需求擴展的主要矛盾，方能達到預期的目的。在這方面，如前所述，我國當前乃至今后一個時期的突出問題，就是既要解決有效需求不足，又要解決有效供給不足的雙重困擾。綜觀各國運用財政政策調控經(jīng)濟正反兩方面的經(jīng)驗，一般應注意如下兩點：(1)使財政支出的總量擴張與經(jīng)濟結構的調整、優(yōu)化相結合。因為無論在什么時候或什么條件下，市場的疲軟，投資和消費需求的不足，往往總是與有效需求層面的結構扭曲(如收入分配體制障礙、各階層收入差距的懸殊，居民收入與支出預期的不穩(wěn)定等)，以及有效供給層面的結構失調緊密相關的。正因如此，結構調整或結構轉換，才成了現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展的永恒主題和財政政策的一個重要取向。(2)使財政政策的即期與中長期政策效應相結合。因為，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，既然需求不足將是一種常態(tài)，是制約各國經(jīng)濟發(fā)展的一個重要因素，因而財政政策的選擇和調整，就不能只顧眼前、不計長遠，在政策取向、政策效應的分析和估量上，必須把短期與長期、當前與今后加以統(tǒng)籌考慮。這種統(tǒng)籌考慮，反映在需求與供給的相互關系及財政政策效應的把握上，就是要把促進宏觀經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的長期目標與保持當前經(jīng)濟穩(wěn)定的短期目標相結合，而一國經(jīng)濟結構的適時乃至是永續(xù)性調整，則既有利于在增加市場有效供給的基礎上促進即期有效需求的擴增，同時又會因經(jīng)濟結構的適時調整而成為促進國民經(jīng)濟長期發(fā)展的一種必要推力，也是保持有效需求穩(wěn)定增長的一個基礎性條件。正因如此，可以斷言，在現(xiàn)代科技迅猛進步，結構調整步伐加快和經(jīng)濟全球化趨勢不斷發(fā)展的條件下，當今世界無論是哪一國、哪一類財政政策(擴張性、緊縮性或中性財政政策)的運用，可以說都必須充分考慮、充分顧及到有效需求和有效供給這兩個相輔相成、不可分離的方面，否則將對政策效應造成偏頗或扭曲。我國當前的情況，即在結構性矛盾十分突出的情況下，當然就更是概莫能外了。
當前我國在這方面的財政政策當務之急，就是大力支持高新技術產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并用高新技術加強對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的更新改造，以全方位地提高我國產(chǎn)品的國際國內市場適應和市場競爭能力，切實改善和提高有效供給，為持續(xù)擴大內需奠定堅實的實體經(jīng)濟基礎和消費物質基礎。為此，應充分調動和運用諸如財政補貼、財政貼息、加速折舊、投資抵免、稅收優(yōu)惠等各種財稅杠桿，以加大對我國經(jīng)濟結構調整、科技進步、科技成果轉化等的激勵與支持力度。與此同時，還應通過積極調整和優(yōu)化稅制來加速這一進程。在當前和今后一段時間，特別要對增值稅轉型(從生產(chǎn)型增值稅向消費型增值稅的轉變)、統(tǒng)一并改革內外資企業(yè)所得稅、個人所得稅法的實施調改等予以重點關注，以鼓勵和增加企業(yè)、居民對必要物質資本、人力資本的投入，推動經(jīng)濟結構調整和科技進步，并在此基礎上切實改善和增加有效供給，為持續(xù)擴展我國內需奠定堅實的物質技術基礎。
四是抓好對財政風險的防范
財政風險是財政政策選擇要首先考慮的一個必要因素，也是衡量或判斷某一財政政策應變力是否可取、是否成功的一個重要標志。世界各國的經(jīng)驗證明，在考慮一國的財政狀況和財政風險時，要同時考慮實際的和可能發(fā)生、可能在以后形成的債務負擔，以及支付、償還這些負擔所需要的國家財力，而不能僅僅依據(jù)名義債務負擔率來進行單向思維或單向計算。一定時期財政債務規(guī)模的確定，必須留有充分的余地，必須高度重視和防范可能出現(xiàn)的財政風險。因為，與金融風險相比較，財政風險的波及面更大，其影響的深度和廣度也遠較金融風險為甚，故切不可漠然視之，且要未雨綢繆，及早采取應對措施。當務之急，就是要隨時注意并搞好對財政風險的適時監(jiān)測，逐步摸索和建立、健全財政風險的認證及預警、防范體系，以便及時有效地采取應對措施。
如在上述四個方面有所作為，我國入世后財政政策的應變力將大為增強，從而將為抵御和防范國內外不確定因素對經(jīng)濟發(fā)展所帶來的沖擊與影響創(chuàng)造有利條件。WT0成員國的歷史經(jīng)驗表明，由于在區(qū)域經(jīng)濟一體化和經(jīng)濟全球化的進程中，各國貨幣政策的自主性運用將受到一定的乃至越來越多的約束和限制(如歐盟在貨幣一體化進程及其實現(xiàn)后所出現(xiàn)的那樣)，故財政政策自主性調控作用的正確有效發(fā)揮，就被各國政府所格外青睞與器重。入世以后，我們必須對此有清醒的認識和充分準備，努力增強財政政策的應變力，提高對其的駕馭能力和運用藝術。
五、注重政策的協(xié)調配合
現(xiàn)代市場經(jīng)濟的組織和運行，猶如一架龐大、復雜而又精密的機器，開放經(jīng)濟條件下的情況就更是如此。為此，政府各項經(jīng)濟政策之間的協(xié)調配合就顯得至關重要，因為這不僅是有效發(fā)揮各項經(jīng)濟政策自身功能的一個必備條件，也是諸多經(jīng)濟政策共同創(chuàng)造、“合力”成就一個公平、公正、透明、統(tǒng)一、開放的宏觀經(jīng)濟環(huán)境及市場競爭格局的迫切需要?？梢?，努力克服我國過去和現(xiàn)在在宏觀經(jīng)濟政策上協(xié)調不力，政策之間經(jīng)常出現(xiàn)相互矛盾、相互制肘的弊端，就是入世后我們必然面臨的又一重要課題。財政政策與其他宏觀經(jīng)濟政策之間的協(xié)調配合，當然是一個多方面、多層次的綜合性問題，但其中最為重要、最為突出的，則是首先要搞好與貨幣政策的雙向協(xié)同，因為這是現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，政府賴以進行宏觀經(jīng)濟調控的兩大政策支柱，產(chǎn)業(yè)政策、收入分配政策等往往都受到這兩種基本政策的極大制約與影響，而具有派生性政策的性質和特點。
就我國當前的現(xiàn)實情況來看，財政、貨幣政策各自功能的發(fā)揮及二者的協(xié)調配合，既取決于經(jīng)濟體制、經(jīng)濟增長方式根本轉變的實現(xiàn)進程，同時其本身又是實現(xiàn)兩個“根本轉變”的重要手段。二者是相互為用、相輔相成的。這就是說，既不能等到政策環(huán)境都具備了再來研究政策的運用，又不能離開政策環(huán)境來討論財政、貨幣政策的作用機制及其協(xié)調配合，即要把需要與可能、可行結合起來考慮問題。實際上，1994年的財稅、金融體制改革，可以說已經(jīng)大體奠定了適應社會主義市場經(jīng)濟要求的輪廓性體制框架，只不過還需要通過深化改革而使其逐步完善、成熟和到位。這就為兩大政策的協(xié)調配合提供了體制架構或體制變革走向方面的依據(jù)。從當前亟待解決，而又可能和應該逐步解決的一些緊迫課題來看，我以為近中期兩大政策協(xié)調配合的重點選擇及應解決的相關問題，似可概括為以下四個要“點”：一是以現(xiàn)代市場經(jīng)濟、開放經(jīng)濟為基礎，以廓清、重構財政、金融職能為切入點，防止因各自的職能混亂而導致政策錯位；二是以解決企業(yè)突出問題，提高我國企業(yè)市場競爭力為基點；三是以保持經(jīng)濟社會穩(wěn)定為重點；四是以擴大內需、調整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構為關鍵點。由于篇幅所限，這四個方面涉及的諸多問題，就不能在此展開了。
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