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　　2008年3月31日，美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)保爾森向國(guó)會(huì)提交一份金融監(jiān)管改革計(jì)劃，提出對(duì)美國(guó)金融監(jiān)管體制進(jìn)行重建，建立以目標(biāo)為基礎(chǔ)監(jiān)管模式，并認(rèn)為這種監(jiān)管模式能夠鼓勵(lì)和支持金融創(chuàng)新，促進(jìn)金融體系有效競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)更好地管理金融風(fēng)險(xiǎn)。盡管這一改革方案最終能否得以實(shí)施、或在多大程度上能夠得以實(shí)施尚不可知，但因其對(duì)美國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)形成的金融監(jiān)管體系提出了一系列重大改革措施，將對(duì)美國(guó)金融體系產(chǎn)生巨大影響，因而被譽(yù)為1930年代“羅斯福新政”以來(lái)美國(guó)對(duì)金融監(jiān)管體制所進(jìn)行的力度最大的改革。由于美國(guó)在世界金融體系中的特殊地位，其擬議中改革措施自然也受到了包括中國(guó)在內(nèi)的各國(guó)金融當(dāng)局高度關(guān)注。

　　美國(guó)重構(gòu)金融監(jiān)管體制

　　穩(wěn)定監(jiān)管、審慎監(jiān)管和市場(chǎng)商業(yè)行為監(jiān)管“三駕馬車(chē)”浮出水面

　　美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)保爾森2008年3月向國(guó)會(huì)提交了一份名為“現(xiàn)代金融監(jiān)管體制藍(lán)圖”的金融監(jiān)管改革計(jì)劃(下稱(chēng)“保爾森計(jì)劃”)，提出對(duì)美國(guó)金融監(jiān)管體制進(jìn)行重建。該計(jì)劃提出建立以目標(biāo)為基礎(chǔ)、而不是以金融機(jī)構(gòu)類(lèi)別為基礎(chǔ)的監(jiān)管模式(objective-based model)，并認(rèn)為這種監(jiān)管模式能夠鼓勵(lì)和支持金融創(chuàng)新，促進(jìn)金融體系有效競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)更好地管理金融風(fēng)險(xiǎn)。該計(jì)劃分別從短、中、長(zhǎng)期提出改革建議，其中短期建議著眼于解決次貸危機(jī)問(wèn)題；中期建議強(qiáng)調(diào)修補(bǔ)現(xiàn)行監(jiān)管體制漏洞，并為構(gòu)筑最優(yōu)監(jiān)管體制開(kāi)辟道路；長(zhǎng)期建議中提出從金融穩(wěn)定監(jiān)管、審慎監(jiān)管和金融市場(chǎng)商業(yè)行為監(jiān)管等三方面重構(gòu)美國(guó)金融監(jiān)管體系，力求從根本上解決現(xiàn)行監(jiān)管體制的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，確保美國(guó)在全球金融市場(chǎng)的核心地位。

　　保爾森計(jì)劃有這樣幾個(gè)要點(diǎn)：

　　裁撤重疊機(jī)構(gòu)，建立3個(gè)新的大型監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其中一家負(fù)責(zé)市場(chǎng)穩(wěn)定監(jiān)管(market stability regulator)，一家負(fù)責(zé)審慎監(jiān)管(prudential regulator)，一家負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)行為監(jiān)管(business conduct regulator)；

　　適當(dāng)削弱地方監(jiān)管職能，實(shí)行監(jiān)管權(quán)力集中；

　　賦予美聯(lián)儲(chǔ)在維護(hù)金融穩(wěn)定方面更大的權(quán)力。

　　盡管這一改革方案最終能否得以實(shí)施、或在多大程度上能夠得以實(shí)施尚不可知，但因其對(duì)美國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)形成的金融監(jiān)管體系提出了一系列重大改革措施，一旦實(shí)施，不僅會(huì)觸及到眾多相關(guān)機(jī)構(gòu)的利益，也將對(duì)美國(guó)金融體系產(chǎn)生巨大影響，因而被譽(yù)為1930年代“羅斯福新政”以來(lái)美國(guó)對(duì)金融監(jiān)管體制所進(jìn)行的力度最大的改革。由于美國(guó)在世界金融體系中的特殊地位，其擬議中改革措施自然也受到了包括中國(guó)在內(nèi)的各國(guó)金融當(dāng)局高度關(guān)注。

　　大危機(jī)呼喚大改革

　　次貸危機(jī)從2007年8月全面爆發(fā)以來(lái)，不僅使美國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)雪上加霜，金融市場(chǎng)產(chǎn)生了強(qiáng)烈的信貸緊縮效應(yīng)，而且對(duì)國(guó)際金融秩序造成了極大的沖擊和破壞，使國(guó)際金融體系積累的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)得以暴露，其危害尚在蔓延。這是美國(guó)1930年代“大蕭條”以來(lái)最為嚴(yán)重的一次金融危機(jī)，各主要經(jīng)濟(jì)體中央銀行、政府機(jī)構(gòu)和金融機(jī)構(gòu)對(duì)危機(jī)做出的反應(yīng)前所未有。

　　從2007年底開(kāi)始，美國(guó)總統(tǒng)金融市場(chǎng)工作小組、美聯(lián)儲(chǔ)、美國(guó)財(cái)政部以及一些國(guó)際組織等權(quán)威機(jī)構(gòu)和專(zhuān)家開(kāi)始對(duì)危機(jī)的成因進(jìn)行了初步的系統(tǒng)性反思，從不同角度對(duì)次貸危機(jī)發(fā)生的機(jī)理進(jìn)行了較深入的研究，也從不同角度對(duì)加強(qiáng)金融監(jiān)管工作提出了建議。

　　在成因分析方面，以美國(guó)總統(tǒng)金融市場(chǎng)工作小組報(bào)告為代表，普遍認(rèn)為所謂的貸款“發(fā)放-銷(xiāo)售”模式出現(xiàn)了嚴(yán)重的貸款發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)降低、信息透明度不足和評(píng)級(jí)缺陷等問(wèn)題。更深入的討論則針對(duì)基于資本市場(chǎng)和證券化的社會(huì)信用產(chǎn)生模式、目前風(fēng)險(xiǎn)資本管理問(wèn)題和金融模型缺陷等問(wèn)題。

　　在監(jiān)管改革方面，美國(guó)總統(tǒng)金融市場(chǎng)工作小組建議在貸款“發(fā)放-銷(xiāo)售”模式的各環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)管，美聯(lián)儲(chǔ)已具體提出了新的貸款監(jiān)管規(guī)則，以禁止混亂(abusive)貸款行為和不公平或欺騙性銷(xiāo)售手段。七國(guó)集團(tuán)峰會(huì)和金融穩(wěn)定論壇也呼吁增強(qiáng)金融市場(chǎng)的透明度，加強(qiáng)監(jiān)管，改進(jìn)信用評(píng)級(jí)。美國(guó)財(cái)政部提出的改革計(jì)劃尤為引人注目。

　　實(shí)際上，次貸危機(jī)爆發(fā)后，保爾森曾多次表示將加強(qiáng)對(duì)貸款機(jī)構(gòu)、房貸經(jīng)紀(jì)商及信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。為構(gòu)筑適應(yīng)金融創(chuàng)新和市場(chǎng)演進(jìn)趨勢(shì)、具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的最優(yōu)監(jiān)管框架，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間醞釀，在吸收總統(tǒng)工作小組等各方意見(jiàn)基礎(chǔ)上，保爾森于2008年3月31日正式提出了這一長(zhǎng)達(dá)212頁(yè)的金融監(jiān)管改革計(jì)劃。

　　三大沉疴亟需應(yīng)對(duì)

　　作為世界上唯一的超級(jí)大國(guó)，美國(guó)龐大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力以及全方位的領(lǐng)先地位很大程度上得益于其高度發(fā)達(dá)和完善的金融體系，金融業(yè)不僅在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占有很大比重，也是美國(guó)最具競(jìng)爭(zhēng)力的行業(yè)之一，同時(shí)還是其全球擴(kuò)張并對(duì)其他國(guó)家施加影響力的重要組成部分。在這種情況下，美國(guó)政府對(duì)此次金融體系中發(fā)生的嚴(yán)重問(wèn)題予以高度重視就不難理解了。

　　保爾森計(jì)劃出臺(tái)的背景之一是美國(guó)金融體系存在嚴(yán)重的監(jiān)管重疊問(wèn)題和一定程度的監(jiān)管缺位問(wèn)題。實(shí)際上，由于金融監(jiān)管制度演變的路徑依賴(lài)，這兩個(gè)問(wèn)題在世界各國(guó)都不同程度存在。美國(guó)現(xiàn)有的金融監(jiān)管體系基本上是在1930年代“大蕭條(Great Depression)”后逐步形成的，其中針對(duì)存款類(lèi)金融機(jī)構(gòu)有5家聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)和各州監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但對(duì)保險(xiǎn)公司則缺乏全國(guó)統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)于那些不吸收公眾存款的專(zhuān)業(yè)貸款公司以及大量的金融衍生產(chǎn)品則沒(méi)有任何機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，相應(yīng)的信息披露要求也不夠完善。1999年通過(guò)的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》(Gramm-Leach-Bliley Act of 1999)，雖提出了功能監(jiān)管的概念，亦授權(quán)美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)金融控股公司實(shí)行傘形監(jiān)管，但實(shí)踐中仍保持了由各監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)證券、期貨、保險(xiǎn)和銀行業(yè)分別監(jiān)管的格局，特別是對(duì)于次級(jí)按揭貸款抵押證券這類(lèi)跨市場(chǎng)、跨行業(yè)的交叉性金融工具如何監(jiān)管并沒(méi)有任何要求。這顯然不適應(yīng)金融機(jī)構(gòu)綜合經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)實(shí)，相應(yīng)的管轄沖突和監(jiān)管空白更成為本次危機(jī)得以醞釀成災(zāi)的重要原因。

　　另一個(gè)背景是綜合經(jīng)營(yíng)等方面的金融創(chuàng)新使美國(guó)信用創(chuàng)造體系被大大改變，由此也帶來(lái)了一定程度的貨幣調(diào)控失靈問(wèn)題。眾所周知，傳統(tǒng)的信用創(chuàng)造基本由銀行體系完成，中央銀行可以通過(guò)貼現(xiàn)窗口、存款準(zhǔn)備金制度和利率政策等工具對(duì)全社會(huì)信用創(chuàng)造實(shí)施有效調(diào)控，同時(shí)還有風(fēng)險(xiǎn)資本管理等手段約束銀行的信用創(chuàng)造行為。但綜合經(jīng)營(yíng)和資產(chǎn)證券化等技術(shù)的發(fā)展，使貸款的“發(fā)放-銷(xiāo)售”(originate to distribute)模式極大地改變了傳統(tǒng)的信用創(chuàng)造模式，即銀行先可發(fā)放信貸資產(chǎn)，再通過(guò)賣(mài)出這些風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)給其他投資者創(chuàng)造新發(fā)貸款空間。通過(guò)貸款的發(fā)放-銷(xiāo)售模式、證券化和再證券化以及杠桿交易等復(fù)雜行為，大量金融資產(chǎn)在各種金融機(jī)構(gòu)和投資者之間轉(zhuǎn)移，隨之發(fā)生的則是金融風(fēng)險(xiǎn)的多次定價(jià)、重組和分配。這種模式使交易環(huán)節(jié)中的各類(lèi)機(jī)構(gòu)完全依賴(lài)于上家提供的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)信息，在一般市場(chǎng)環(huán)境的假設(shè)下，設(shè)計(jì)各種不失精巧的風(fēng)險(xiǎn)管理模型。不幸的是，面臨產(chǎn)品信息的不完美和極端市場(chǎng)條件的出現(xiàn)，這種鏈?zhǔn)浇Y(jié)構(gòu)顯得不堪一擊。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，貸款的發(fā)放-銷(xiāo)售模式讓發(fā)放貸款的第一線(xiàn)機(jī)構(gòu)大大降低了貸款發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，制造了過(guò)于樂(lè)觀的信用信息。

　　過(guò)去若干年中，寬松的貨幣金融環(huán)境使信用風(fēng)險(xiǎn)衍生工具得到了爆炸式增長(zhǎng)，信貸市場(chǎng)與資本市場(chǎng)界限日益模糊、商業(yè)銀行與投資銀行界限日益模糊、場(chǎng)內(nèi)市場(chǎng)與場(chǎng)外市場(chǎng)界限日益模糊，不僅日常監(jiān)管面臨“鐵路警察、各管一段”的窘境，中央銀行所依賴(lài)的調(diào)控傳導(dǎo)機(jī)制也發(fā)生了巨大的變化。當(dāng)流動(dòng)性狀況在某一局部(如次貸)發(fā)生逆轉(zhuǎn)時(shí)，就可能引發(fā)了市場(chǎng)連鎖式的崩潰。這時(shí)，中央銀行采取短期的和對(duì)商業(yè)銀行的信用放松(如大幅度降息、注資)已很難傳導(dǎo)到更長(zhǎng)期的市場(chǎng)和商業(yè)銀行以外的金融機(jī)構(gòu)，傳統(tǒng)“救災(zāi)”措施無(wú)法解決風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)失靈問(wèn)題。

　　在上述背景下，美國(guó)財(cái)政部把現(xiàn)行監(jiān)管體系的缺陷歸納為三個(gè)方面：

　　首先，缺乏統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、全面和權(quán)威的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。沒(méi)有任何單一金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)擁有監(jiān)控市場(chǎng)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)所必備的信息與權(quán)威，現(xiàn)有金融監(jiān)管部門(mén)之間在應(yīng)對(duì)威脅金融市場(chǎng)穩(wěn)定的重大問(wèn)題時(shí)缺乏必要的協(xié)調(diào)機(jī)制。

　　其次，隨著金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)和金融產(chǎn)品的一體化，監(jiān)管重疊成為金融創(chuàng)新的阻礙，監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的管轄權(quán)之爭(zhēng)還可能導(dǎo)致金融服務(wù)和產(chǎn)品向更有競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)外金融市場(chǎng)轉(zhuǎn)移。

　　第三，功能性監(jiān)管對(duì)證券、銀行和保險(xiǎn)實(shí)施重復(fù)的分類(lèi)監(jiān)管，同時(shí)缺乏針對(duì)金融活動(dòng)和金融消費(fèi)者的統(tǒng)一監(jiān)管和保護(hù)。

　　三大目標(biāo)支撐現(xiàn)代監(jiān)管架構(gòu)

　　改革計(jì)劃中，短期建議主要針對(duì)正遭受次貸危機(jī)沖擊的信貸和房屋抵押市場(chǎng)，主要意圖是強(qiáng)化市場(chǎng)穩(wěn)定性和商業(yè)行為監(jiān)管，并作為向中期建議和提議中理想監(jiān)管結(jié)構(gòu)的有益過(guò)渡。中期建議著力于消除監(jiān)管重疊、提高監(jiān)管效率的監(jiān)管創(chuàng)新上。長(zhǎng)期建議則圍繞如何建立“基于目標(biāo)”的監(jiān)管方式，其含義是通過(guò)監(jiān)管體系結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，更有效地達(dá)成市場(chǎng)穩(wěn)定監(jiān)管、審慎監(jiān)管和商業(yè)行為監(jiān)管的監(jiān)管目標(biāo)。其三大支柱是：市場(chǎng)穩(wěn)定監(jiān)管，針對(duì)涉及影響實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展；審慎金融監(jiān)管，針對(duì)涉及政府承諾的市場(chǎng)秩序的維護(hù)；商業(yè)行為監(jiān)管，針對(duì)金融市場(chǎng)各種商業(yè)行為的監(jiān)管。這種安排將強(qiáng)化特定金融交叉領(lǐng)域的監(jiān)管，使擁有強(qiáng)制性市場(chǎng)穩(wěn)定職能的美聯(lián)儲(chǔ)能集中處理不同種類(lèi)金融機(jī)構(gòu)影響市場(chǎng)穩(wěn)定的行為；審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)可專(zhuān)心處理不同種類(lèi)金融機(jī)構(gòu)涉及風(fēng)險(xiǎn)管理的共性業(yè)務(wù)；商業(yè)行為監(jiān)管則可維護(hù)對(duì)金融產(chǎn)品監(jiān)管的一致性，消除不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間管轄區(qū)爭(zhēng)端，彌補(bǔ)金融監(jiān)管的漏洞。

　　美聯(lián)儲(chǔ)將在基于目標(biāo)的監(jiān)管體系中具有前所未有的權(quán)威，將享有對(duì)整個(gè)金融系統(tǒng)和三類(lèi)聯(lián)邦注冊(cè)金融機(jī)構(gòu)的全面監(jiān)管權(quán)力。

　　首先，美聯(lián)儲(chǔ)將擁有審慎金融監(jiān)管局(PFRA)和商業(yè)行為監(jiān)管局

　　(CBRA)規(guī)范的金融機(jī)構(gòu)及其控股公司的詳細(xì)信息，除直接接受聯(lián)邦金融服務(wù)供應(yīng)商和全國(guó)性金融控股公司上報(bào)信息外，其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)還必須與美聯(lián)儲(chǔ)分享所有的監(jiān)管信息，后者有權(quán)參與PFRA和CBRA的監(jiān)管活動(dòng)。在獲得全面信息的基礎(chǔ)上，美聯(lián)儲(chǔ)將有能力公開(kāi)發(fā)布影響金融市場(chǎng)穩(wěn)定的總體的和分類(lèi)的金融風(fēng)險(xiǎn)信息進(jìn)行市場(chǎng)預(yù)警，同時(shí)可要求聯(lián)邦注冊(cè)的金融上市公司或其母公司披露信息。

　　其次，美聯(lián)儲(chǔ)將負(fù)責(zé)擬定金融監(jiān)管和金融穩(wěn)定的相關(guān)政策，在特定緊急情況下還可采取臨時(shí)性措施；PFRA和CBRA在發(fā)布和修改影響市場(chǎng)穩(wěn)定的金融監(jiān)管政策之前必須與美聯(lián)儲(chǔ)會(huì)商。

　　第三，強(qiáng)化美聯(lián)儲(chǔ)貼現(xiàn)窗口功能，如開(kāi)辟新的金融穩(wěn)定貼現(xiàn)窗口向非銀行金融機(jī)構(gòu)提供信貸，同時(shí)對(duì)借款人進(jìn)行審查。

　　美國(guó)金融業(yè)、各監(jiān)管部門(mén)、白宮和國(guó)會(huì)對(duì)這一改革計(jì)劃的態(tài)度相當(dāng)微妙。金融業(yè)一方面歡迎通過(guò)改革解決長(zhǎng)期存在的嚴(yán)重監(jiān)管重疊問(wèn)題，同時(shí)也能有效緩解危機(jī)后面臨的行業(yè)信心問(wèn)題，但另一方面又擔(dān)心新的監(jiān)管框架將加強(qiáng)監(jiān)管部門(mén)的干預(yù)能力。各監(jiān)管部門(mén)則出于部門(mén)利益考慮，患得患失，如SEC就擔(dān)心其對(duì)投資銀行的監(jiān)管權(quán)將被減弱?？偟膩?lái)說(shuō)，該計(jì)劃如果得到進(jìn)一步完善和真正落實(shí)，中央銀行就能集中、強(qiáng)制性處理多種金融機(jī)構(gòu)影響市場(chǎng)穩(wěn)定的行為，審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以專(zhuān)心處理不同種類(lèi)金融機(jī)構(gòu)涉及風(fēng)險(xiǎn)管理的共性業(yè)務(wù)，商業(yè)行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)直接面向金融產(chǎn)品監(jiān)管的第一線(xiàn)，就可能強(qiáng)化金融交叉領(lǐng)域的監(jiān)管，使金融監(jiān)管更好地適應(yīng)金融市場(chǎng)的變化，更集中于監(jiān)管的特定目標(biāo)，更好地維持金融市場(chǎng)秩序，更有效地防范和應(yīng)對(duì)下一次金融危機(jī)的來(lái)臨。

　　(本文作者為中國(guó)人民銀行研究局局長(zhǎng)、中國(guó)金融學(xué)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng))

信息來(lái)源：當(dāng)代金融報(bào)